 （接上文） 三、土地承包经营权属争议处理 （一）土地承包经营权属争议不属于人民政府权属争议处理范围 1. 农村土地承包经营权证不是政府对承包经营权的确权行为。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据上述规定，向承包经营权人颁发农村土地承包经营权证，是县级以上地方人民政府的法定义务，但人民政府颁发承包经营权证，并不是赋予承包经营权的土地确权行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的登记确认行为，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础。据此，农村土地承包经营权争议，本质上是农村集体经济组织与其成员之间因签订农村土地承包经营合同产生的民事纠纷，不属于《土地管理法》第十六条规定的土地权属争议，不属于行政争议类案件，上述观点来源于（2020）桂民申6072号广西高院民事裁定书，另有（2020）桂民申6072号案、（2024）新29行初1号等支持了上述观点。 2. 土地承包经营权案件不属于人民政府权属争议处理范围：《土地权属争议调查处理办法》第十四条：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”上述法条规定了农村土地承包经营权争议案件不属于土地权属争议受案范围，不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。 （二）农村土地承包经营权属争议不能直接向人民法院起诉的情形 根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释（以下简称“解释”）》第一条第二款规定，农村集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。因此，若农村村民未实际取得土地承包经营权时，直接向法院诉请的，法院一般认为不属于人民法院审理范围而驳回。司法实践案例例如：（2018）最高法行申5836号、（2018）最高法行申10370号等。 （三）农村土地承包权属争议如何处理？ 1. 争议解决方式一： 根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定，农村土地承包经营权争议处理程序如下： 第一阶段：自行和解或村委会、乡（镇）政府调解。 发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解，村民委员会或者乡（镇）人民政府应当充分听取当事人对事实和理由的陈述，讲解有关法律以及国家政策，耐心疏导，帮助当事人达成协议。经村民委员会或乡（镇）政府达成调解后双方签订调解协议，调解人员签名并加盖调解组织印章后生效。 第二阶段：申请仲裁或向法院起诉 当事人自行和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 ★★★★★向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁的处理程序： （1）申请： 向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁有时效限制，应当自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起2年内申请仲裁，申请仲裁无需缴纳费用。当然此时，当事人或者第三人此时也可以委托代理人参与仲裁，申请时应当符合《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十条规定，即符合申请人与纠纷有直接的利害关系；有明确的被申请人；有具体的仲裁请求和事实、理由；属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围。 （2）审查是否受理： 农村土地承包仲裁委员会应当对仲裁申请予以审查，主要审查申请人申请仲裁是否符合第二十条规定以及是否有其他不予受理情形。 ①不符合受理条件：若当事人的仲裁申请不符合《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二十条申请条件，或者人民法院已受理该纠纷；法律规定该纠纷应当由其他机构处理；对该纠纷已有生效的判决、裁定、仲裁裁决、行政处理决定情形之一的，农村土地承包仲裁委员会不予受理仲裁申请，已受理的，终止仲裁程序。决定不予受理或者终止仲裁程序的，农村土地承包仲裁委员会在收到仲裁申请或者发现终止仲裁程序情形之日起5个工作日内书面通知申请人，并说明理由。 ②符合受理条件：农村土地承包仲裁委员会决定受理的，自收到仲裁申请之日起5个工作日内，将受理通知书、仲裁规则和仲裁员名册送达申请人。 （3）调解：仲裁委员会审理纠纷案件，应先调解，达成调解协议的制作调解书，未达成调解协议或者达成调解协议当事人签收时反悔的，仲裁庭应当及时作出裁决。仲裁庭的组成与民事仲裁规定相似，也适用回避等规定。 （4）取证： ①当事人自己提供证据：举证类似适用谁主张谁举证规则，当事人对自己的主张提供证据。若与纠纷有关的证据由作为当事人一方的发包方等掌握管理的，该当事人应当在仲裁庭指定的期限内提供，逾期不提供的，发包方当事人应承担不利后果。 ②仲裁庭收集证据：仲裁庭认为有必要收集的证据，可以自行收集。 ③鉴定：有专门性问题需要鉴定的，当事人可以自行约定鉴定机构鉴定，没有约定鉴定机构的，由仲裁庭指定的鉴定机构鉴定。 （5）开庭裁决： 农村土地承包经营纠纷仲裁应当开庭进行，除了涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及当事人约定不公开的外，开庭应当公开审理，证据除了有特殊情况外也应当在开庭时公开开庭时出示。 仲裁庭依照仲裁规则的规定开庭，给予双方当事人平等陈述、辩论的机会，并组织当事人进行质证。经仲裁庭查证属实的证据，应当作为认定事实的根据。 （6）仲裁程序中可采取的权利保障措施： ①财产保全：在仲裁程序中，若发现对方行为或者其他原因，可能使裁决不能执行或者难以执行的，可以申请财产保全。仲裁委员会将财产保全申请提交被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院。 ②先予裁定：对权利义务关系明确的纠纷，经当事人申请，仲裁庭可以先行裁定维持现状、恢复农业生产以及停止取土、占地等行为。一方当事人不履行先行裁定的，另一方当事人可以向人民法院申请执行，但应当提供相应的担保。 ③证据保全：在证据可能灭失或者以后难以取得时，可以申请证据保全，当事人申请证据保全的，农村土地承包仲裁委员会应当将申请提交证据所在地的基层人民法院。 第三阶段：权利救济 ①向法院起诉：对于仲裁裁决不服的，可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。逾期不起诉的，裁决书即发生法律效力。 ②执行：一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以向被申请人住所地或者财产所在地的基层人民法院申请执行。 2. 争议解决方式二：申请变更登记 《土地登记规则》第三十五条规定：“因错、漏登记的，应由土地使用者、所有者、他项权利拥有者，持有关证明文件到土地管理部门申请变更土地登记。”另有《农村土地承包经营权证管理办法》第十一条规定：“农村土地承包当事人认为农村土地承包经营权证和登记簿记载错误的，有权申请更正”。 依据上述所提及的法律规定，如果认为土地承包经营权证存在错误，那么便可以向相关的政府机关或者部门提出变更登记的申请，通过这种方式来更正错误的登记内容，进而有力地保障自身的合法权益。 若相关政府及部门在限期内没有作出变更登记的，可以以相关政府及部门行政不作为为由，提起行政诉讼或者行政复议，要求作出变更登记的行政行为。 3. 争议解决方式三：依地方政府细化规定方法处理 在某些地方，当地政府以及相关部门会依据自身的实际状况颁布一系列相关规定。譬如说，在贵州省威宁自治县人民政府办公室所印发的《威宁自治县农村土地纠纷导入法定途径不畅解决方案》的通知里，便对相关争议的处理作出了明确规定，也就是承包土地使用权产生的纠纷，需由其所在地的乡镇（街道）人民政府（办事处）来牵头负责处理，同时农业服务中心、林业站、国土资源和村镇建设环保站、司法所、村（社区）等诸多部门要相互配合进行处理。而对于处理决定不服的情况，则需再上报至县人民政府来进行处理，且由自治县农业农村局来牵头，自治县林业局等相关部门予以配合处理。 四、建议 （一）政府层面 首先，要对相关法律规定予以完善，进一步细化《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》《土地登记规则》等相关法律规定。通过细化来统一政府与司法机关对相关土地法律规定的理解和适用标准，降低土地争议的受理门槛，避免出现村民维权时被不同机构相互推诿、导致其维权无门的情况。同时，要细化政府与司法机关对于土地纠纷类争议的处理流程和方式，拓宽纠纷解决的途径，从而切实保障村民的合法权益。要大力加强相关法律法规的宣传和普及工作。通过多种渠道和方式，向广大民众，包括农民、村集体以及相关各方广泛宣传土地方面的法律法规，让他们深入了解自身的权利和义务，明白在土地问题上应该遵循的规则和程序，从而切实提高各方的法律意识，减少因法律认知不足而导致的纠纷和矛盾。 其次，要建立健全高效的争议调解和仲裁机构。完善健全相关处理农村土地争议机构，以农村土地承包仲裁委员会为例，在很多地方都尚未设立专门的此类机构，这给村民的维权带来了一定程度的阻力和困难。选拔和配备高素质的调解和仲裁队伍，秉持公正、公平的原则，及时、妥善地处理争议，保障各方的合法权益，维护社会的稳定和公平。 还有，完善土地争议的后续救济程序。比如在《土地管理法》中，对行政裁决不服的可向人民法院起诉，在《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》中既可以申请仲裁，也可以向人民法院起诉，然而上述这些法律规定都没有对向法院提起诉讼进行细致的规定，对于究竟是提起行政诉讼，还是民事诉讼，亦或是行政附带民事诉讼，并不明确。这就导致在实际操作中容易产生混淆和不确定性，使得土地争议的解决无法高效、准确地推进。为了更好地解决这一问题，需要进一步明确完善土地争议后续救济程序。 （二）农村集体组织层面 首先，村集体应当严格按照规定和程序进行土地发包、流转等操作。在土地发包过程中，要确保公平、公正、公开，明确发包的条件、方式和程序等，不偏不倚地对待每一位村民，让符合条件的村民都有平等参与的机会。在土地流转时，更要严谨细致，严格遵循相关法律法规和流转流程，保障各方的合法权益。同时，要建立透明的土地事务决策机制，充分征求村民意见。对于涉及土地的重大决策，如土地规划、用途变更等，要通过召开村民会议、公示等方式，广泛听取村民的声音和诉求，让村民能够充分参与到土地事务的决策中来，使决策能够真正反映民意、符合民需。 其次，还要积极协助政府调解和处理本村的土地争议。当村内出现土地权属争议或土地承包经营权争议等问题时，村集体应主动担当，不怕得罪人，明确指出争议土地的历史情况以及现状，土地四至界限等，有效发挥自身的协调作用，配合政府相关部门，积极组织各方进行沟通、协商，努力化解矛盾和纠纷，维护村内的和谐稳定。 最后，要做好土地档案和相关资料的管理保存工作。对土地的权属证明、发包合同、流转协议等重要资料要妥善保管，建立规范的档案管理制度，确保资料的完整性和准确性，以便在需要时能够及时查阅和提供依据，避免因资料缺失或混乱而争议。 （三）个人层面 一方面，积极且主动办理相关的土地登记事宜，确保土地登记无误，明晰属于自己的土地界限和范围，明确和稳固土地归属和相关权益。同时，还要积极努力地去办理相关的各类证件，比如土地使用权证、农村土地承包经营权证等，通过各项举措，切实保障自己对土地的合法权益。 另一方面，不断增强自身的法律素养，明晰关于土地利用的相关权利义务。参与土地相关的各类事务时，妥善保留好所有与之相关的证据，比如合同、文件、照片、视频等，以备不时之需。而一旦在土地方面发生争议，要保持理性和冷静的态度，通过合法合理的途径来妥善解决问题，切不可采取极端或非法的手段。
刘博，贵州民光律师事务所高级合伙人，专职律师，四川大学法学硕士。主要业务领域：法律顾问、公司法及法人治理、不动产与建设工程、数字经济合规与法治、刑事辩护、行政复议与诉讼、民商事合同及侵权争议解决。 张艳，贵州民光律师事务所实习律师，法学学士。主要业务领域：法律顾问、民商事合同争议解决、刑事辩护。  |
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