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总第1423篇2025第69篇
新矿法对矿业用地管理的突破、局限与对策 岳晓武 根据矿产资源勘查、开采活动的特点，矿业用地具有以下特点： 1.1 位置不可替代。矿业用地一般依托资源位置，绝大多数都在城镇村建设用地范围外，即“圈外”“矿区内”，但具体位置又要取决于矿产资源开发利用方案和具体勘探开采活动等，很难提前准确定位，往往无法在编制国土空间规划时提前纳入规划。 如前所述，老矿法与土地管理的法规政策不够衔接，矿业用地在规划选址、农用地转用、土地征收、供地等环节往往都存在落地难题，成为矿业发展的限制和高风险区域，不少矿山存在“合法采矿、违法用地”问题。 一是矿产资源分布的不可移动性，矿业用地被动跟随性特点，决定了矿业用地一般都位于城乡建设用地区外而依托矿产资源单独选址，但在国土空间总体规划编制和“三区三线”划定中对此考虑不足或者难以提前确定（国土空间规划过于强调精准定位，对于依托资源型的矿业用地在编制国土空间规划时是难以准确定位和精准确定建设用地规模的），造成矿业用地选址时因无规划依据或缺乏相应建设用地规模而无法落地，修改规划难度大、时间长，也造成后期难以办理农用地转用等用地审批手续。 二是圈外单独选址和矿业生产特点，决定矿业用地需要包括直接采矿、选矿需要的工业广场用地、尾矿库用地、矿区内道路及矿产品外运道路连接线用地，以及直接为矿山生产服务的必要办公、矿工宿舍和生活用地等，矿业用地量大且与所在城市建设用地规模、指标等关系不大，城市在编制国土空间规划时因建设规模指标的限制而往往有意无意忽略采矿用地的布局和规模安排，因而造成矿业用地规模和计划指标难以落实。 三是自然资源部文件虽明确重大项目清单以外的一般矿业项目用地指标可以通过建设用地增减挂钩、矿业用地复垦修复指标与新增矿业用地挂钩（矿业用地增减挂钩）等解决，但操作难度大，一是成本高，二是矿业用地增减挂钩空间小，三是自有老矿山复垦后再开发新矿山更少。 四是新《土地管理法》第45条对征地范围进行了限定，明确因军事、外交、能源、交通、水利设施、政府组织实施的基础设施、公共事业、扶贫搬迁和保障性安居工程建设需要等六种情形可以依法征地。矿业用地，除了其中煤炭、油气等能源类用地可以征地外，其他矿种的用地均缺乏办理征地的法律依据。本来按《土地管理法》第63条规定，矿业用地可以采用经营性集体建设用地入市方式解决，但目前国家又明确经营性集体建设用地入市需要再试点，非试点地区不得办理经营性集体建设用地使用权入市流转手续，矿业使用集体建设用地再遇难题。 五是矿业用地主体的特定性，决定了不大可能采用招标拍卖挂牌等竞争性方式供地，但相关供地政策不够明确，基层资源部门操作起来顾虑多多。 六是涉矿业用地管理不够顺畅，甚至相互掣肘。矿业用地涉及资源、林草、发改、能源、水利等相关部门，各部门要求不太一致，如涉及林地转用，资源部门要求林草出手续，林草部门要求自然资源部门先修改国土空间规划，陷入互为前置的死循环；矿山企业往外运输矿产品需要修建道路连接线，发改不能立项，资源部门无法报批等。 新矿法第三十四条对于矿业用地进行专门规定： 国家完善与矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度。编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求。勘查、开采矿产资源应当节约集约使用土地。 县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地。开采战略性矿产资源确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。 勘查矿产资源可以依照土地管理法律、行政法规的规定临时使用土地。露天开采战略性矿产资源占用土地，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，报省级以上人民政府自然资源主管部门批准后，可以临时使用土地；临时使用农用地的，还应当按照国家有关规定及时恢复种植条件、耕地质量或者恢复植被、生产条件，确保原地类数量不减少、质量不下降、农民利益有保障。 新矿法坚持问题导向，针对当前矿业用地中存在的主要问题，借鉴世界上绝大多数国家在矿业法对矿业用地作出专门规定的做法，在新矿法第三十四条首次对矿业用地作出专门规定。 一是将保障矿产资源勘查、开采用地需求作为编制国土空间规划的要求，从规划编制源头上保障矿业用地需求，要求在规划环节就实事求是地从空间规划布局上考虑矿产资源勘查、开采必要的用地需求，同时要求矿业用地的保障也要体现节约集约用地原则。 二是改变单一供地方式，明确自然资源主管部门可以通过出让、租赁、作价出资等多元化方式供应矿业用地。矿山企业可以根据开采矿产资源的不同方式，选择不同的用地方式，也可以选择多种用地方式的组合。 三是扩大了可征地范围，明确开采战略性矿产确需使用农民集体所有土地的，可以依法实施征收。从土地管理法中的开采“能源”类矿业项目扩展到开采“战略性矿产资源”，这是对土地管理法关于土地征收范围作出的特别规定。 四是扩大了临时用地范围，除了勘查矿产资源可以使用临时用地外，首次明确露天开采战略性矿产资源使用的土地，符合边开采、边复垦条件的，可以使用临时用地，但必须经过科学论证，临时使用的土地属于农用地的，应当恢复种植条件。根据《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）的规定，县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。但新矿法对露天开采战略性矿产资源临时使用土地的行政审批提出了更高的要求，需报经省级以上人民政府自然资源主管部门批准。 五是明确了勘查开采矿产资源的用地期限，最长不超过矿业权期限。也就是说，当用地期限与矿业权期限不一致的时候，可以按照矿业权的期限延长矿业用地的期限，以确保矿地期限一致。 六是新矿法第32条还明确编制国土空间规划安排建设项目空间用地布局时应当考虑矿产资源分布状况等，避免、减少压覆矿产资源。 新矿法第三十二条规定： 编制国土空间规划应当合理规划建设项目的空间布局，避免、减少压覆矿产资源。 建设项目论证时，建设单位应当查询占地范围内矿产资源分布和矿业权设置情况。省级以上人民政府自然资源主管部门应当为建设单位提供查询服务。 建设项目确需压覆已经设置矿业权的矿产资源，对矿业权行使造成直接影响的，建设单位应当在压覆前与矿业权人协商，并依法给予公平、合理的补偿。 战略性矿产资源原则上不得压覆；确需压覆的，应当经国务院自然资源主管部门或者其授权的省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门批准。 4. 新矿法对矿业用地规定的局限性与对策 新矿法对矿业用地作出专门规定，要求编制国土空间规划时考虑矿产资源勘查、开采用地需求、扩大征地范围和临时用地范围，允许开采战略性矿产资源可以征地、露天开采可以临时用地等，这无疑是解决矿业用地难题的重大突破，但是，对照前述矿业用地特点与问题分析，可以看出仍有很多问题需要解决，新矿法中对矿业用地的规定尚有一定局限性。 一是新矿法对矿业用地作出专门规定，但未明确矿业用地的范围，特别是勘探、开采直接用地之外的的工业广场、尾矿库、矿区内道路、外运道路连接线、必要办公、宿舍等用地，应当明确属于矿业用地，解决附属矿业用地认定和报批难题。值得肯定的是，在《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第42条明确：“矿业用地包括勘查用地和采矿用地。勘查用地包括地质勘查作业，以及为满足地质勘查作业需要搭建或者修建生活用房、工棚、运输便道等临时使用的土地。采矿用地包括采掘矿产资源等采矿作业，以及为满足采矿作业需要堆放采出的矿石、废石、废渣，修建工业厂房、井巷工程、尾矿库、生活服务设施、交通运输设施等临时或者永久使用的土地。”，条例出台后，可以有效解决矿产资源勘查、开采附属用地报批难题。 二是尽管新矿法明确要求编制国土空间规划应当考虑矿产资源勘查、开采用地实际需求，但由于矿业用地需要依托资源开采需要圈外分散、单独选址布局，以及取得矿业权是矿业用地前提的特点，编制国土空间规划时难以准确确定矿业用地位置、范围和规模。可考虑参考零星用地或单独选址项目用地清单方式，明确矿业项目用地布局的大致位置及建设用地规模和时序，以此纳入市县和乡镇国土空间总体规划文本，而不宜要求准确定位和面积（本轮国土空间规划强调精准定位和规模，但矿业用地在编制国土空间规划时是不可能做到准确定位的，加之本来单独选址建设项目用地规模和指标也是指导性（非约束性）的），以便规划期内合法矿业项目用地能够符合国土空间规划。 三是新矿法扩大了征地范围，明确开采战略性矿产资源可以征地，露天开采战略性矿产资源可以临时用地，但战略性矿产资源范围有限，根据2016年11月国务院批准的《全国矿产资源规划（2016—2020年）》，石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀、铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆、磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种矿产列入战略性矿产目录，这24种战略性矿产资源开采可以征地、露天开采可以临时用地，其他更多的重要金属、非金属矿产资源用地仍缺乏法定路径和保障。需要考虑适度扩大战略性矿产资源范围，综合采用集体建设用地入市流转和集体建设用地使用权联营、入股以及适度扩大临时用地等方式，解决此类矿业用地需求。 四是采矿用地临时用地范围过窄，影响露天开采矿业用地手续办理。如果说不能征地还可以通过集体建设用地解决，不能临时用地则难以解决露天开采用地。新矿法只明确露天开采战略性矿产资源可以临时用地，但对于24种战略性矿产资源之外适合露天开采的其他矿产资源而言，临时用地可能更为适合，比如砂石矿，用地面积大，基本与矿区范围重合；用地时间短，可以边开采边复耕；基本无尾矿堆放要求，便于复垦为耕地，更容易实现耕地数量不减少、质量不降低，但新矿法并未允许此类矿业项目临时用地，增加了合法用地难度。 自然资源部应当是看到了这一规定局限性，因此在《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第46条明确，露天开采前款规定以外并且属于本地区优势矿产的矿产资源，经科学论证，具备边开采、边复垦条件的，可以依照省、自治区、直辖市的地方性法规规定临时使用土地。应当说是对新修订《矿产资源法》临时用地的规定进行了完善，对露天开采前款规定以外并且属于本地区优势矿产的矿产资源，可以依照省、自治区、直辖市的地方性法规规定临时使用土地，也就是说，省级政府可以通过制订地方性法规，明确露天开采砂石及其他地方优势矿产资源可以适用临时用地。 五是新矿法明确县级以上人民政府自然资源主管部门应当保障矿业权人依法通过出让、租赁、作价出资等方式使用土地，这一规定一方面丰富了矿业用地供地方式，可出让，也可租赁或作价出资，但另一方面矿业用地主体特定，取得矿业权是前提，因此明显不适用招拍挂等竞争性供地，应当明确矿业用地适用协议供地方式。需要肯定的是，自然资源部在《矿产资源法实施条例（征求意见稿）》第45条明确，开采矿产资源使用的土地，可以以协议方式出让。 六是新矿法关于矿业用地的专门规定，除临时用地外，都是关于国有建设用地的规定，缺少对使用集体建设用地的规定。正如前述分析，新矿法扩大了征地范围，但扩大范围有效，仍限于开采战略性矿产资源，且矿业用地往往分布在城乡建设用地圈外单独选址，能源、战略性矿产资源类矿业用地可以依法办理转用和土地征收后按国有建设用地供应；其他矿种的矿业用地无法使用国有建设用地的，在办理农用地转用转为集体建设用地后，依法使用集体建设用地，同时，结合经营性集体建设用地入市流转和土地管理法规对集体建设用地使用权联营、入股等相关规定，规范矿业用地使用集体建设用地的方式与使用手续，其中，属于经营性集体建设用地使用权入市再试点城市的，可以经营性集体建设用地使用权出让、集体建设用地出租或者联营、入股等方式提供矿业用地使用；非试点城市的，可以按照土地管理法第60条的规定，由集体经济组织以集体建设用地使用权入股、联营等方式提供矿业用地使用。 七是整合政府职能，推广矿地联合供应。可考虑把采矿权与必要的矿业用地打包，在采矿权出让前，政府组织相关部门把采矿权与相应必要的采矿用地、选矿用地及其他配套用地范围、面积、条件、价款等一并打包，在采矿权出让时即同步出让建设用地使用权或明确用地的有关内容（包括四至范围、权属、地类、补偿标准、取得方式等等）（其实挺难的，一般矿业权出让时，勘查、开采方案尚未确定，实际上是无法确定矿业用地范围、内容和规模的，对于砂石类用地明确的低风险矿产资源似有可行性），成交后分别签署采矿权出让合同和用地合同。 八是严格落实矿业用地复垦和生态环境修复机制。规范和鼓励矿权人及时履行复垦修复义务，以合理利用为目标， “宜林则林、宜耕则耕、宜建则建”，矿业用地复垦、修复出来的耕地、林地、建设用地等，享受“耕地占补平衡”、“建设用地增减挂钩”、“低效地再利用”、“城市更新”等政策，按照批准的复垦和修复方案施工的，施工过程中回收的废弃矿产资源属于原矿业权人的合法收益，附随产生的砂石等资源处置收益可以用于复垦修复工程。 （作者：岳晓武 中国土地学会常务理事、土地法学分会副主任委员，中国土地估价师与土地登记代理人协会副会长，北京仲裁委仲裁员）  |
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