高校教师薪酬制度的国际比较(下)

高校教师薪酬制度的国际比较(下)

2005-6-24

　　五、国际高校薪酬制度发展趋势

 

　　从历史的角度看，基于对高校教师知识型职业特点的定位，以及吸引和稳定教师安心教学科研的理念，欧美亚十国 (地区)高校薪酬制度都采取稳定优先的原则，主要特点是工资结构简洁明了，工资保障功能突出，教师收入相对稳定。随着经济全球化带来的竞争，高层次人才流动的国际化趋势，以及高等教育自身发展的需求，各国都在思索高校教师的激励问题。一些改革在不同国家展开，总的趋势是强化人员聘用上的灵活与竞争机制，薪酬制度上的绩效与激励机制。

 

　　(一)薪酬与绩效挂钩越来越受到重视

 

　　公务员体制和高校自主聘任体制面临的共同的挑战是，如何增强教师队伍的成本效益和薪酬制度的激励效果。在西方福利国家，教师公务员体制正在受到批评。在德国，高校教师薪酬制度最严重的问题就是缺乏有效的激励机制。高校教职工的工资，主要取决于学历、学位、职称、职务和工龄。也就是说，只要他们达到有关法规的要求，则可按期晋级、加薪和增加补贴。这种工资制度忽略了对教师教学质量、科研成果和工作业绩的考核。它既不奖勤，也不罚懒，缺乏竞争和激励机制。在日本，虽然法律规定可以破格提拔和选用优秀人才，但约定俗成的“年功序列、论资排辈”的人事和工资的内部管理体制束缚了教育机构内部优秀年轻人才能力的发挥，也影响了教育公务员工资报酬的激励作用。以国立研究院所为例，承担主要研究、调查工作的多是初、中级研究人员，与级别很高的老资格研究人员相比，他们所付出的劳动、取得的研究成果和他们所得到的报酬不成比例。另外，从有关教育公务员无论是任职资格还是工资级别都以学历为标准看，明显带有“学历社会”的浓厚色彩。由于以个人能力和工作业绩为衡量标准的评价体系尚不完善，所以至少在工资标准上还很难做到能力业绩与工资报酬的合理化分配。而美国、加拿大高校普遍实行的“单一薪级制”也受到批评。在加拿大，批评主要是针对工资仅与职务资格和工作年限挂钩，工资的激励作用和奖勤罚懒作用不明显。在美国，批评者认为，强调公平的“单一薪级制”本身恰恰包含了不公平，卓越与平庸取得相同的报酬，或者即使工作同样出色，却因为资历不同而不能取得同等的待遇。批评者认为，单一薪级制是保护平庸，抑制卓越，阻碍了优秀人才进入教育界。

 

　　在这种背景下，基于绩效的工资制度越来越受到青睐。绩效工资(Merit Pay)也被称为与绩效挂钩的工资(Performance related pay)或基于绩效的工资(Performance based pay)，有时还被译作业绩工资或功绩工资，是根据工作任务和工作实绩分配教师薪酬，将工作绩效及对工作绩效的评估与薪酬建立起制度性关联。它旨在区分工作的平庸与卓越，激励教师追求卓越的工作成果。它实际是一种合约式薪酬体制(Contract Salary System)，也是一种在美国等西方国家教育界比较典型的薪酬制度，其特点是薪酬的增长取决于工作绩效。由绩效决定加薪，不同于一般的花红或奖金，一般是体现在薪级的增长上，不是暂时性的。绩效工资与职务晋升(Promotion)、终身教职 (Tenure)一道，都与对工作绩效的评估联系在一起。20世纪八九十年代后，绩效工资越来越成为美国高校教师薪酬制度的主流发展趋势。特别是20世纪90代之后，在政治、经济和教育改革力量的推动下，美国越来越多的高校，特别是研究型大学，已经采取了不同形式的绩效工资的做法。

 

　　绩效工资起源于西方市场经济国家，早在20世纪初就被英美教育界采纳，但由于操作层面的困难，特别是对教师工作评估的复杂性与实施难度，并没有在教育界流行开来。更为普遍使用的是单一薪级制。到了20世纪八九十年代，特别是在美国，随着改革高校教师薪酬制度呼声的高涨，绩效工资制得到越来越多的高校的青睐。在众多的诸如高等教育的问责性 (Accountability)、教育质量等问题中，教师薪酬制度的问题受到前所未有的关注和批评，例如，教师的角色和生产力 (Productivity)如何，以及他们如何支配时间，如何获得薪酬等。高校开始注意到，要想保持教育的质量，成功达到组织目标，提高教师的素质和学术产出，就必须仔细检视教师薪酬制度，了解教师薪酬的决定机制，以及薪酬如何影响教师的行为。美国总统里根在1983年提出了绩效工资的呼吁——“对教师的报酬应该是基于绩效和能力”。同年，国家教育卓越委员会在其报告《处于险境的国家》(A Nation at Risk)中，也提出：“教师专业的薪酬应该增加，应该具有专业竞争性，市场敏锐性和基于绩效。薪酬、晋升、终身教职和留任的决策应该与一套包括同僚评价在内的有效的评估体系连接起来，使得优秀教师受到奖励，一般教师受到鼓舞，而表现不良的要么提高，要么就解聘。”一个由州长、商业领袖和教育家组成的著名的研究小组在其报告中提出，“董事会和高教界应该与管理者和教师合作，评估教师工作的成效，奖励那些业绩突出的教师”。

 

　　绩效工资制度之所以得到不断推广，很大程度是由于得到了此后来自立法部门、政府、纳税人和高等教育管理者的不懈推动和支持。绩效工资制被重新推广的原因主要基于优劳优酬的信念：学校应该按照教师工作的实际绩效表现支付其薪酬，应该奖励那些表现优秀或有突出贡献的教师，这样有利于吸引优秀人才。其次，需要建立制度化的标准使提高薪酬合法化。第三，组织结构的简化和入学人数的停滞使得教师也受到问责的压力。第四，通货膨胀要求降低和控制成本。第五，公共和私人部门都开始要求教育投资回报的证据。在政治、经济和教育内部因素的影响下，进入20世纪90年代，采纳绩效工资制度的高校数量越来越多。

 

　　绩效工资制度在实施中体现了以下几方面的优点：

 

　　——奖励高产出的教师会对其他教师产生激励作用，而提高自身的生产力；

 

　　——绩效工资激励教师追求卓越；

 

　　——绩效工资制可用来提高学校平均收入水平；

 

　　——留住高产的优秀人才，而使低产平庸的教师离开；

 

　　——减少了教师兼职现象；

 

　　——提升教师队伍的士气；

 

　　——吸引其他领域的优秀研究型人才进入高校；等等。

 

　　对20世纪八九十年代美国高校绩效工资改革的研究文献表明，研究型大学长期以来更多地采用绩效工资，而以教学为主的大学通常将绩效工资与薪级制结合起来，两年制和小型学院通常仍采取单一薪级制。研究也表明，实施绩效工资制度，也有不足和风险，必须防止在操作中的各种问题，如果处理不当，也会招致改革的阻力甚至失效。例如，不能单纯强调经济激励，而忽视内在动机的调动；要避免责任、绩效与薪酬之间的联系的弱化；评估中不能忽视教学与服务；评估不能只注重数量而忽视质量，等等。

 

　　除了绩效工资制越来越得到美国高校的采纳之外，传统上以职务终身制和按资历晋升薪级为特点的英国高校，从上世纪90年代起，也大力推行与绩效挂钩的评价与工资制度。 1998年12月，工党政府提出了将绩效与薪金挂钩 (Performance Related Pay，PRP)的教师评价国家体系，并出版了英国教师职业现代化的绿皮书。该报告的最重大成果就是将教师和校长或称主任教员的薪金与表现或绩效相挂钩。早在1861年，纽卡瑟尔(Newcastle)委员会的报告中就已经建议，在基础教育阶段实施一个教师评价PRP框架体系了。1862年的修正案中又规定，生均费与升学率及其读写算考试结果相联系。该体系于19世纪90年代被取消。直到1992年，关于教师评价的PRP体系才得以恢复。工党政府声称评价体系具有“双重”功能：一个功能是按照量化指标决定教师的薪水；另一个功能是促进教师个人职业的发展。PRP评价体系包括：(1)校长评价——主要考察他们对学生进步和学校管理所作贡献的程度大小；(2)教学一线教师的年度评价(或称绩效评议)——主要评估他们教学的效度，包括教师以何种方式对团队的进步作出贡献和教师自己职业发展的状况等；(3)学校奖励体系——政府向学校奖励体系资助600万英镑，奖励给教师和为学校做出贡献的校长或管理阶层。

 

　　然而，尽管PRP立意很好，在实施过程中却进入了两难处境。主要是因为受到政治因素的影响。定量与定性的矛盾也是教育体系的PRP最为明显的两难。虽然新的体系也采用了合作、友好的方式，但由于奖励并不是给予所有人或大多数教师，而是有区别地发给部分教师，并且工资待遇与年度评价指标相挂钩，这使大多数人还是感到了孤立与伤害。PRP体系在实践中的两难还表现在时间方面。过细的评价需要耗费大量的时间，学校管理层普遍都存在负担过重的问题，全国校长联合会反应尤为激烈。另外，就是经费预算问题。凡成功通过评价的教师都将获得可观的奖励，平均每人每年大约3万英磅，加上独立的管理津贴，总数还可大于3万5千英镑，其中某些教师还有可能获得另外一笔奖金——学校表现奖。这样，PRP计划的实施对经费要求的压力也上升了。

 

　　尽管如此，英国PRP的“反复”和“两难”现象从另一个侧面说明英国教师评价体系正在走向一个发展的新阶段，它的缺陷也正是需要努力的方向。一个通过中介(外部评价员)实施的多元化综合评价体系正在形成：它既结合了政府的宏观调控，又照顾了具体组织及个人发展目标的实现；实行自上而下和自下而上相结合、标准与非标准相结合、形成性评价和终结性评价相结合的方法。

 

　　绩效在薪酬决定机制中的作用也在德国、新加坡等国家的高校中得到重视。在德国，与工作业绩相脱节的教师工资体系已经引发了现实中青年人才的大量流失。为此，自20世纪 90年代以来，德国政府、各党派、学术团体及各利益集团的组织纷纷提出有关高校内部人事制度改革的建议。虽然出于政治目的和集团利益的考虑，各组织及个人在有关高校内部人事制度的改革主张上存在很大的分歧，然而当前德国高校人事制度改革的热点以及大致的走向是相当明显的。即：根据教学科研人员的特点调整高校教师相应的劳动关系，改革工资体系，建立一套灵活的、具有竞争力的、与个人成绩挂钩的新型工资制度，加强教授的业绩意识和竞争意识，缩短教育时间和提供独立职位，促进高校科学后备人才的成长。在新的工资方案中，高校教师的工资仍由基本工资和补贴两部分组成，但减少了基本工资额度，增加了补贴额度(约占总工资的1／4)。而占总工资1／4的补贴额度将取决于教授的教学质量、科研成果、发表论文的数量、在国内外的知名度、指导硕士生和博士生的数量、科研成果转让的数量、争取外来资金的数量、以及学生对其授课的反应等因素。这意味着教授收入的多少将根据个人绩效而定。此外，新的工资方案还取消了原来每两年晋升一档工资的做法，取消与聘任和延聘有关的津贴。

 

　　在新加坡，国立大学已开始着手全面改革现行工资体系，主要的手段就是冻结目前的工资标准，调整现行基本工资中固定部分和浮动部分的比例。自2001年起，教育部在教师工资中引入了表现花红(约占月工资的10%)，目的在于进一步调动教职员工的工作积极性和效率。这意味着未来新加坡高校教师工资体制将全面向美国大专院校的绩效工资体制靠近。目前，该做法也引起了一些争议，争议的焦点在于能否完全按商业方法办理教育事业。

 

　　(二)改革教师职务终身制

 

　　一些实行教师公务员制度的国家开始着手改革，使高校教师薪酬与公务员脱钩。根据《国立大学法人法》，日本国立大学改组和法人化改革已于今年4月全面实施，国立大学教职工原公务员身份将变为非公务员。教育公务员的人事和工资管理制度正在进行改革，大学教职工的薪酬标准由各大学自行确定，总的原则是薪酬标准应当能促进教师充分发挥自己的潜力，反映出职员的业绩；要在职务性质的基础上设立个人业绩的评价制度；为了实现在国际社会中有竞争力的多样化的教师结构，还应引进年薪制等多样化的薪酬体系；从提高教师的流动性的观点出发，对任期制教师的报酬在必要的条件下给予优惠的待遇。目前日本一些地方政府也提出了“公立大学法人化”，私立大学将面临更加激烈的市场竞争。国立大学法人化是日本高等教育改革的重要一环，虽然在实施过程中遇到了一定的困难和阻力，但可以肯定，这项改革对于解决教师职务的终身制问题将起到积极的促进作用。

 

　　在德国，根据《德国高校总纲法》第46条，德国教授可以委任为终身制度公务员，也可以委任为非终身制度公务员。而实际上，在德国高校中的教授的身份大都是前者，大约只有 5%的科研高级助理、高等应用技术学院和艺术院校的教授是有期限的职位。虽然，对于高校教职工是否应是公务员或雇员的争论在理论上依然纠缠不清，但在多数人看来，更现实的做法是在维持既有制度的基础上，根据科学研究人员的特点，建立与之相应的专门的高校教师身份制度。对于教授职位而言，改革的目标是促进其具有更高的灵活性。这一方面是指要促进高校与校外研究机构、经济界之间人才的流动性和渗透性；另一方面是指教授聘用制度上的多样性。为此，德国高校校长联合会在其改革建议中提出，要改革目前单一的教授职位模式，增设其他形式的教授职位，如雇员教授、任期制教授、部分时间制教授和兼职教授。高校校长联合会要求作为对传统公务员教授职位的补充，应允许雇员性质的教授职位的存在。招聘教授时，高校应与应聘者达成协议，即该教授职位是属于哪种劳动关系，是公务员抑或雇员?他们同时强调教授终身制作为传统依然应当维持，但在此前提下还应设立任期制的部分时间的及兼职的教授职位。允许这些新形式的教授职位的存在，不仅可以促进人才的流动和成长，而且有利于加强高校与校外科研机构及企业的合作。而对于教授以下的教学科研人员而言，改革的目标则是全部实行雇佣合同制，其工资按《联邦职员合同法》进行管理。作为政府咨询者的“高校劳动法改革”专家委员会在这一点上与高校校长联合会达成了一致。他们表示，相对于社会其他领域的公务员和雇员的一般性规定，高校的科学科研人员的特殊性是显而易见的。因此，对于高校教师劳动关系的改革既要遵循德国《公务员法》和《劳动法》的基本原则，又要根据科学领域的特殊性而有所调整。最终建立一个专门的与科学相适应的科技人员的身份制度。

 

　　在法国，实行教授职位终身制的目的是为了保障教学和学术的自由，给教师们创造稳定的工作条件。但是，教授的职位长期被一部分教师所占据，严重影响了优秀教师的补充和年轻教师成长。为解决上述问题，法国已经采取了一系列措施，力求改变、克服教授职位终身制带来的弊端。

 

　　近年来，我国香港地区的高校也开始酝酿大学教职员薪酬与公务员薪酬脱钩。根据大学教育资助委员会“高等教育检讨2002”的政策建议，政府将尽快决定是否让大学教职员薪酬与公务员薪酬脱钩，并允许院校自行决定执行脱钩的时间表。从目前形势的发展看，尽管在实施中会遇到巨大的阻力，但香港大学教师薪酬与公务员脱钩已成为大势所趋。

 

　　北美国家实行的教授“终身教职”制度在实施中也暴露出种种弊端，受到越来越多的批评。这些批评主要认为许多教授在获得终身职位后就不再积极进取，是一种培养“懒汉”的制度。一些研究表明，教师往往在年轻时学术产出高，而随着年龄的增长，其学术生产力趋缓甚至呈下降的趋势。另外，这种制度容易造成倒金字塔形的教师职位结构，其合理性受到质疑。为了解决进入终身教职系列教师的继续激励问题，著名的全美教授协会(AAUP)提出对终身教授每五年评估一次的自律措施，对评估成绩差的甚至不合格的教授提出警告直至取消终身教授资格。加拿大大学采取了教师职务薪级晋升的“封顶机制”，即正教授的最高工资没有限制，而副教授及其以下职务都有最高工资限制，如果不能晋升职务，便只有接受有限的较低的收入，或者另谋高就。其目的就是为了避免“熬资历”、“不思进取”，从而调动教师在职务晋升方面的上进心。

 

　　(三)鼓励年轻人才脱颖而出

 

　　如何鼓励年轻人才脱颖而出，吸引优秀人才加入高校教师队伍，也是各国高校面临的突出问题。

 

　　以德国为例，高校受法律限制无法高薪聘用杰出人才，年轻教师的发展在很大程度上受到教授的制约。年轻人在完成为期三四年的博士学业后，必须再花七八年的光阴去应付教授资格的考试，这样他们首次获得教授席位时的平均年龄为 42岁。在获得教授席位前，他们无法独立进行科研和教学，一切听从教研室教授的安排。按照新修订的《高等教育总法》和《公务员薪奉法》的规定，新的“青年教授席位”方案将替代现行的教授资格考试。其选拔对象是已取得博士学位的研究院的青年科学家们。这一方案为一些学有所成、有创新精神和学术成就的年轻科研人员提供了施展才华的岗位，新方案的实施简化了青年科学家获得教授职位的程序，使得那些有才华的青年科学家在获得博士学位之后，能直接谋求教授职位。这意味着30岁出头的青年教师就有机会被聘为教授，这要比以前提前约10年。“青年教授席位”的聘期为两个3年。第一个 3年结束时进行一次评估，通过评估者再延长3年聘期，6年聘期结束后，他们的执教成绩将受到评定，然后他们就开始谋求成为终身教授，反之则解除聘约。

 

　　“青年教授席位”方案不但能稳定和吸引优秀年轻人在德国任教，还有助于青年学者们在教学与研究上的早期独立。新方案赋予了“青年教授”独立从事科研、教学和指导博士生的权利。这些年轻科学家所获得的科研资助金总共为1.8亿欧元。该方案的近期目标是使600多名高水平的后生科学家能于2002年在德国48所高校中担任青年教授席位。

 

　　(四)降低人力成本，提高人才使用效益

 

　　进入21世纪，各国高等教育普遍面临巨大的财政预算压力，而教职工薪酬支出是高校运作成本的主体，如何开源节流，降低人力成本，提高人才使用效益，成为一个突出的问题。

 

　　在法国，教职工人事管理中存在的问题突出表现在法国教育从业人员队伍十分庞大，历史遗留问题多，人事管理任务繁重。据1999年统计，包括研究人员在内的教职工总人数为150多万，占法国全部就业人口的6.0%。虽然通过历次改革，教育部已经大大简化了教师建制，提高了教师的待遇并使各类别人员间的工资关系趋于合理，但是去年仍被“费加罗”报评为最不善管理的3个部之一。教育部甚至对全国教职工的总人数都缺乏一个确切的统计。针对以上问题，教育部积极推行以下改革：

 

　　1.继续简化人员建制。比如大学教师以前的类别较多，现在已经简化为常任教师与非常任教师两类，常任教师为讲师与大学教授，其他均为非常任或临时教师，讲师间及大学教授间除了工资级别按资历晋升外，也没有了更详细的分类。

 

　　2.制定人员录用长远规划。这对工资及福利管理来说无疑是战略性的促进。

 

　　3.加强与人员规划相配合的人事策略研究。教育部人事司下属的“研究与预见性管理”办公室，以及计划发展司有关处室共同从事这方面的工作。

 

　　4.使人事管理更趋透明化，强调与教职工的互动作用及后者的参与。“电子教师”工程建设便是一个突出的例子。通过这个电子平台，在任教师可迅速了解岗位变动及空缺、晋升、补助、退休等方面的即时职业信息，有问题、困难可以及时、畅通地向主管部门反映。

 

　　5.通过上述“社会行动协调委员会”与其他部密切配合，加强“社会行动计划”，给初从业者、经济上有困难的教职工及退休人员更多的帮助。

 

　　6.确定工资管理的技术框架，推动其信息化。

 

　　香港高校教师薪酬水平属于世界之最。然而，近年来，伴随香港公务员压缩编制和减薪的发展趋势，香港高校教师人事改革也呈现同样的趋势。

作者：教育部人事司劳动工资处　赵丹龄　清华大学　张岩峰　中国人民大学　汪雯 来源：《中国高教研究》2004年增刊

责任编辑：李星海