深化事业单位改革的路径选择

深化事业单位改革的路径选择

热门话题 　　中国新闻名专栏 　　 　　话题缘起　机构臃肿、职责不清、亦官亦商，效率低下，是我国事业单位的通病。深化事业单位改革，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系，成为继国有企业改革和政府机构改革之后，中国面临的又一项迫切的改革任务。事业单位改革无疑是一件促进社会事业大发展的好事，但它牵涉到130多万个单位和近3000万从业人员，对一个如此庞大的群体的改革并非易事。实践证明，“唯市场化”和“甩包袱”的改革不成功。事业单位改革到底应怎样改，仍需研究探索。这期话题我们特约有关专家为事业单位改革献策，供读者参考。 　　 　　走出事业单位改革困局 　　张尚仁 　　 　　与政府、企业、农村改革相比，事业单位的改革成效不大，问题不少，社会上颇多微词。事业单位改革确实陷入了困局。 　　事业单位改革难，难就难在其构成太复杂，各构成部分的差异相当大。它和政府分不开，有政府主管部门，还要靠政府拨款；它和企业又有共通之处，经费部分要靠自身经营解决。于是，一种简单的改革思路出来了:主要行使行政辅助职能的少部分事业单位归回政府；多数能靠自身经营的转制为企业、保留事业性质的走市场化道路，减轻政府财政负担。其实这一思路并没有解决问题。因为这样改又要增加政府机构，对政府不利；改制成企业的事业单位不愿意，因为丢掉了部分政府拨款；保留的事业单位不满意，因为靠自身经营解决相当部分经费，意味着向服务对象收取更多的费用，社会压力大增。按此思路去改革，想走出困局反而陷入更深的困局之中。 　　事业单位改革如何走出困局？ 　　 　　将原属事业单位的所有组织改称“社会组织”，分类改革 　　将原属事业单位的所有组织改称“社会组织”，再对社会组织作分类:第一类是准行政组织或称行政执行机构，即不属政府行政机关而承担某些行政管理职能的社会组织。政府职能主要是制定政策、法规和规划；常规性、执行性和技术性较强的具体事务，由准行政组织承担。这类组织主要由政府财政拨款，合理收取服务费用。第二类是事业组织，即从事科学、教育、文化、卫生、体育、广播电视、出版等各项事业的组织，是国家批准的为提高人民素质和科学文化水平而设置的独立法人核算单位。它们不以营利而以社会公益为目的，面向社会自主从事公共或准公共产品的生产和经营活动。由于此类事业组织对社会发展的作用越来越大，政府应在政策和财政上给予大力支持。第三类是社会中介组织，即非政府的社会事务管理组织，其特点是以自身服务收入而独立生存，但又与企业不同，因为它的职责是促进社会领域的自律和发展，而不是以营利为目的。各种各类事务所、信息中心、职业介绍所等属此类。三类社会组织各有特点，可分类提出有针对性的改革方案。 　　 　　改革政府对事业单位的管理方式，变自上而下单向管理为双向协商协议管理 　　事业单位是一个庞大的体系，体系中的各单位不仅在社会生活中发挥不同的作用，而且隶属关系、所有制形式、服务对象、资金来源等都不尽相同。政府自上而下单向直接管理已证明不利于事业的发展。变直接管理为间接管理已形成共识，但如何间接管理则还有待研究。间接管理不能只理解为放权和监督，因为这仍是单方面的政府行为，放权和监督也难于到位。事业单位的管理改革不仅政府有发言权，事业单位本身更有发言权，采取双向协商协议管理方式比较可行。所谓双向协商协议管理，指政府在政策和财政上支持事业单位，事业单位就有职责和义务协助政府完善公共管理。事业单位要求政府给予哪些方面的支持、政府要求事业单位完成哪些职能，这都不能由一方说了算，应双方协商，形成具有法律效力的协议。这种协议应分类分层并经反复多次协商而形成，内容必须明确具体。一经形成，即成为双方的行为准则。任何一方有违协议，均以协议为依据追究责任。 　　 　　大力发展和完善基层社区自治组织 　　社区是由生活在一定地域范围内的人们形成的共同体，是社区成员参与日常管理和其他活动的场所。社区成员以共同需要为基础，以自我管理、自我发展、自我服务为特征，体现共有、共治、共享，在社会管理中扮演着十分重要的角色。在我国，随着企业制度、住房制度、福利制度、医疗卫生制度等改革，涉及家庭和个人的许多利益已从原单位剥离出来，发展和完善社区组织，大量与人们日常生活直接相关的问题都可以在社区内自行解决。社区难以处理的问题才由事业单位处理，事业单位才能真正承担其职能。如果科、教、文、卫、体、流动人口及环境保护等等方面的所有问题都要由国家批准和支持的事业单位处理，事业单位势必不堪重负，纠纷冲突可能越来越多。发展和完善社区组织，还是提高全民素质的重要举措，是事业单位改革能否成功的必备条件。 　　作者系广东行政学院教授 　　 　　建立中国特色的现代事业制度 　　王乐夫 　　 　　一般认为，所谓事业单位，是指为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等社会服务活动的组织。事业单位具有鲜明的中国特色，其范围覆盖各个行业，从业人员数量仅次于企业，是我国第二大社会组织。事业单位集中了我国大部分专业技术人才，在我国经济社会发展中占有重要地位。事业单位因应于传统的计划经济体制，在市场经济条件下面临着一系列的问题，亟需以深化改革来解决，当务之急是明确事业单位改革的方向与思路。 　　 　　分类推进事业单位改革——按照事业单位的功能进行分类 　　长期以来，事业单位一直处于政府和企业之间，在进行企业改革和政府机构改革时，较少受到关注，似乎成了改革的“防空洞”和“避风港”。随着社会主义市场经济体制的确立，企业的市场主体地位日益明晰，政府机构改革也取得了阶段性的成效，事业单位改革随之成为了社会各界关注的焦点。 　　事业单位的复杂性和多样性，决定了事业单位改革不可能用一个模式、一种政策，必须针对不同类型的事业单位，制订不同的政策和措施，分类推进事业单位的改革。其首要问题是在社会主义市场经济体系中对事业单位进行准确定位和科学分类。目前，应主要采取按照事业单位的功能进行分类的办法。 　　按照事业单位承担的功能，可以将事业单位的改革定位于三个方向:一是朝向政府的一极发展，二是朝向企业的一极发展，三是定位于在政府与企业的两极之间。具体说来，就是将事业单位分为三类:一是行政执行类，二是企业化经营类，三是社会公益类。在这三类事业单位中，行政执行类事业单位可以有条件地逐步转向政府机构；企业化经营类事业单位应根据自身的发展状况逐步确立企业法人身份；社会公益类事业单位因其自身的特殊性，既不能由市场包办，又不能由政府包揽，因此可以保持事业法人的身份。 　　 　　真正实行政事分开——从事业单位内部入手明晰功能、准确定位、理顺关系 　　“政事分开”不是一个新话题，但却是事业单位改革不可不提的话题。“政事分开”实质上关涉政府和事业单位两个方面。就目前的现实状况而言，按照“有所为，有所不为”的原则，合理界定政府职能，无论在理论上还是在实践上都取得了很大的突破，成绩有目共睹。可以说，这为推进事业单位改革创造了必要的条件和外部环境。当下应当切实从事业单位内部入手，明晰功能、准确定位、理顺关系、发挥优势，既要让事业单位在政府的主导下，为社会提供更多更好的公共产品，又要让事业单位在市场的引导下，树立效率意识和服务意识，从而真正发挥事业单位的应有功能。 　　 　　逐步取消行政级别——改革的必由之路 　　可以说，事业单位的行政化是目前事业单位的最大痼疾。其突出表现就是事业单位均定编于一定的行政级别；其领导人由党政机关等权力部门任命，并且根据事业单位的级别，享受相当甚至高于事业单位级别的行政级别。事业单位的行政化，忽视了事业单位之间所承担的功能差异，导致了社会资源配置的低效甚至无效。这在一定程度上也诱发了社会不公平感，所谓事业单位“无事业”正是这一现象的真实写照。在某种意义上，事业单位似乎成了社会的宠儿，它既无需经受像企业那样的市场竞争的洗礼，也无需考虑像政府部门那样的“服务性”承诺。事业单位的行政化，就像是一层面纱，不仅掩盖了事业单位的本像，使人们无法真正透彻地认识事业单位，也让人们习惯于以行政化的思路来分析和解决事业单位改革中出现的问题，从而误导事业单位改革的方向。因此，逐步取消事业单位的行政级别应该是今后改革的必由之路。 　　 　　不能简单套用非政府组织或非营利组织理论解析中国的事业单位制度 　　事业单位改革的本意，不是从根本上消灭事业单位，而是为了事业单位的优化和发展，其最终目的是建立社会主义市场经济体制下的中国特色的现代事业制度。它既有别于传统的计划经济时代的事业管理制度，也不是对西方发达资本主义国家的相应管理模式的简单复制。在此意义上而言，不能简单套用非政府组织理论或非营利组织理论来解析中国的事业单位制度。从长远来看，我国事业单位将形成两种性质不同的社会组织:一种是市场化和企业化的营利性社会组织，它是提升社会整体效率的又一动力；另一种是社会化的、具有一定的社会公益和社会管理职能的非营利社会组织，它将构成社会服务的主要创新源泉。 　　作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导 　　 　　加快事业单位改革要健全四种机制 　　唐晓阳 　　 　　经过多年的探索，事业单位改革取得了很大的成绩，改革的目标日益明确，改革的路径日益清晰。但是，由于各种各样的原因，从总体上看，我国事业单位改革的进程，与发展市场经济和构建社会主义和谐社会的要求还不适应，所以，必须加快改革的步伐，并通过改革，建立健全四种机制。 　　 　　建立科学的分类管理机制 　　分类管理既是一种科学管理方法，也是事业单位改革应当遵循的一项基本原则。要通过深化事业单位改革，建立政事职责分开、单位自主用人、人员自主择业、政府依法管理、配套措施完善的分类管理体制。不仅要按照干部分类管理体制的要求，把事业单位从过去大一统的国家干部管理模式中分离出来，结合事业单位的特点进行人事管理制度的改革，而且要对不同类型的事业单位及事业单位的不同人员，实行不同的管理办法，建立一套适合科技、教育、文化、卫生等各类事业单位特点，符合管理人员、专业技术人员和工勤人员各自岗位要求的具体管理制度。 　　首先，要对现有的事业单位进行全面的清理，区分不同的类别。在此基础上，采取保留、转制、撤销、合并、分离、下放管理权限等不同的改革方式，对事业单位进行整合，调整事业单位的布局，实现资源的优化配置，形成事业单位的新格局。 　　其次，要坚持政事分开原则，合理划分政府和事业单位之间的职责权限，将事业单位从党政机关的附属物逐步变为独立的事业法人。政府要把自己该管的事情管住、管好，既不能越位，也不能缺位，更不能错位，而必须要到位。要将原来由一些事业单位行使的行政职能剥离出来，交还给政府，使之归位。 　　 　　建立高效的公平竞争机制 　　公平竞争是促使优秀人才脱颖而出、不断提高公共服务质量的重要前提，事业单位改革必须建立一种高效的公平竞争机制。 　　首先，要全面推行聘用制，形成一个人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降、优秀人才能够脱颖而出、充满生机与活力的用人机制。全面推行聘用制，是事业单位人事制度改革的方向。所有事业单位与职工都要按照国家有关法律、法规在平等自愿、协商一致的基础上通过签订聘用合同确定单位和个人的人事关系，明确单位和个人的义务和权利。这样一来，不仅可以引入竞争机制，实现用人上的公开、公平、公正，促进单位自主用人，保障职工自主择业，维护单位和职工双方的合法权益，而且可以转换事业单位的用人机制，实现由身份管理向岗位管理转变。 　　其次，要改革事业单位领导人员的选拔任用方式，实行委任、选任、聘任多种任用方式。同时要实行任期制，事业单位领导人员在同一职位连续任职超过一定年限的，必须进行交流。 　　再次，要在事业单位提供的公共服务中引入市场竞争机制。改革现行的财政供养方式，变过去的“以人定费”、“以费养人”为“以事定费”、“以费养事”，根据其提供的公共服务数量和质量来拨付经费。另外，凡是可以通过采购提供的公共服务，政府可以采取“花钱买服务”的办法，用市场化的方式组织生产和供给，以降低公共服务的单位成本，提高公共服务的质量。 　　 　　建立有力的监督约束机制 　　事业单位改革要建立一种双向约束机制。一方面，要通过实行聘用制，根据岗位设置的情况及不同岗位的职责任务和任职条件，进行公开招聘、竞聘上岗，最后由事业单位领导人员集体讨论决定具体的聘用人员，并与聘用人员签订聘用合同，确定相应的工资待遇，并加强考核，从而实现对事业单位的各类管理人员、专业技术人员和工勤人员的监督约束。另一方面，对事业单位的领导人员也要加强监督约束。不仅在选拔任用事业单位领导人员的过程中，要加大民主监督的力度，而且要建立健全事业单位领导人员任期目标责任制，加大对事业单位领导人员任期考核的力度，并要将考核结果与任用、奖惩挂钩，做到奖罚分明。对那些不能完成任期目标、业绩平平的领导人员，应就地免职，不能易地为官。从而形成一种双向制约机制。 　　 　　建立健全的激励保障机制 　　首先，要实行符合事业单位特点的收入分配制度，建立形式多样、自主灵活的分配激励机制。完善的分配激励机制是事业单位改革成功与否的标志之一。要进一步扩大事业单位内部分配自主权。对经费主要靠国家财政拨款的事业单位，要在国家政策指导下搞活内部分配，做到以岗定薪，岗变薪变，逐步建立重实绩、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜，形式多样、自主灵活的分配激励机制。同时，要积极探索按生产要素分配的改革。事业单位可以在科技成果转化取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员和对产业化有贡献的人员。 　　其次，要完善社会保障制度，建立健全社会保障机制。只有加快事业单位养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤保险制度、生育保险制度的建设，建立起统一的、完善的社会保障机制，才能解决人员流动的后顾之忧，才能逐步做到人才资源的社会化、市场化配置，才能促进事业单位改革的顺利进行。此外，还要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，坚持以单位内部消化为主，探索多种形式给予妥善安置。 　　作者系中共广东省委党校行政学教研部主任、教授 　　 　　着力强化第三部门职能 　　郭忠华 　　 　　事业单位改革的大背景在于事业单位的“职能错位”、“政事不分”和“事企不分”，事业单位既承担了部分政府职能，又履行了许多本来应当由市场和非政府组织(NGO，或者说“第三部门”)承担的职能。事业单位改革的实质在于重新厘定事业单位所承担的社会职能，使三个部门的主体各归其位、各司其职。从这一角度来看，事业单位改革的意义实际是集三位于一体:它关系到政府职能能否真正理顺，也关系到市场体系的发育能否成熟，还关系到第三部门职能的强化。 　　 　　第三部门的意义在于弥补“政府失灵”和“市场失灵”留下的不良后果 　　第三部门是相对于第一、第二部门而言的。第一部门指的是政府公共组织，它是通过强制机制来提供公共利益的组织。第二部门指的是营利部门，如各种企业组织等，它是以自由选择、自由交易、自愿契约等方式追求私人利益的部门。第三部门则是以自愿方式提供公共利益的组织，纯粹意义上的第三部门强调组织的“非政府性”和活动的“非营利性”，它的意义在于，能够有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”所留下的不良后果，实现政府、市场和社会之间的密切配合。 　　那么，事业单位改革与第三部门的职能强化之间又存在什么样的关联呢？根据1998年9月25日通过的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。可见，事业单位与第三部门有着相同的活动目标，即它们都以“社会公益”为宗旨，强调社会服务的性质。但是，两者之间也存在着明显的差异。纯粹的第三部门具有明显“非政府性”和“志愿性”特征，而事业单位则与国家之间存在着各种直接或间接的联系。尽管如此，由于中国国情的特殊性，事业单位改革与第三部门的职能强化之间依然存在着密切的联系。 　　中国第三部门发育所面临的问题不同于欧美发达国家。在发达资本主义国家，现代意义上的民主政府和规范市场的出现早于第三部门，它们是在政府失灵和市场失灵等问题充分显露的基础上，才渐次发展出第三部门的。因此，在那些国家，第三部门所面临的问题主要在于如何摆脱政府和市场的干预，保持其“非营利性”和“独立性”。但是在我国，第三部门所面临的问题不是如何独立于政府和市场的问题，而是如何摆脱“政企不分”、“政事不分”、“企事不分”的问题。 　　 　　事业单位改革既促进了第一、二部门的发展，也强化了第三部门的职能 　　如前所述，我国事业单位目前存在的问题在于，部分事业单位集三部门的职能于一身，事业单位的职能与政府、市场、第三部门之间交叉融合，造成政府、市场和第三部门的职能同时扭曲。例如，党政机关经办各种培训机构和后勤服务团体，结果造成不平等的市场竞争，使部分营利组织享受着其他市场主体无法享受到的优惠和特权。同样，政府直接经营各种经济鉴定、监测检验、咨询服务或职业介绍机构，使部分政府职能转移给了事业单位，事业单位变成了政府机关。事业单位改革的基本目标在于改变这种职能混同、边界模糊的状况，纯化事业单位的“社会公益”职能，把一些不具备公益性的事业机构转化为企业组织，使它们通过平等的市场竞争求得生存，把一些履行了行政监管职能的事业单位纳入政府序列，实现政府职能的回归，把一些公益性事业单位重新定位到事业单位的范畴，使之更好地促进“社会公益”。从这一角度来说，事业单位改革既促进了第一、二部门的发展，也强化了第三部门的职能。事业单位改革同时体现了政府民主化、市场规范化、社会自治化等三方面的价值取向。 　　作者单位:中山大学政治与公共事务管理学院