文/丛树海
内容提要:
英国的社会保障制度在国际上具有先导作用，1942年贝弗里奇报告为世界各国建立完善的社会保障体系，提供了基本架构。半个世纪来，英国社会保障制度进行了很多改革，但保障的范围越来越广，保障的程度越来越深，虽然为人民提供了良好的保障和福利环境，但为此也承担了繁重的财政负担。目前，英国社会保障支出近千亿英镑，政府支出中社会保障支出占三分之一，支出项目达50余种，管理成本占社会保障支出超过3%。社会保险、社会救助和专项补贴成为其体系的三个基本组成部分。国民保险捐和养老金是其社会保障制度的核心和主要收入来源和支出项目。效果主要体现在功能、受益和贡献等几个方面。在为人民提供基本收入保证、养老金方面的作用明显，我国社会保障制度建设可从中学到许多经验和教训。
关键词: 英国 社会保障 制度框架 效果
1． 规模和结构
1975年，英国的社会保障开支总计为89.18亿英镑，占GDP9.6%；占公共支出20%；占消费者支出的14.1%[1]。1996-97财政年度的政府开支中，社会保障占32%，接近三分之一，再加上健康和社会服务支出17%，总计约占50%[2]。1997-98财政年度社会保障总支出达到941.13亿英镑，接近1000亿英镑，超过政府用于健康和教育开支的总和，大约四分之三的家庭可以获得一项或多于一项的社会保障项目[3]，395万人可以获得基本收入保障，273万人可以获得房租补贴，1060万人获得养老金，122万人获得失业救济[4]，全国平均每人每年大约可得到2000英镑的各种社会保障津贴。20多年的时间里，英国政府用于社会保障的开支增长了10倍以上，成为名副其实的福利大国。
英国社会保障制度不仅规模大，而且结构庞杂，从支付内容看，大致可分为六个类别，这六个类别分别是：对老年人的保障如：养老金和圣诞礼金等；对长期疾病、残疾和无能力者的保障如疾病照料、战争年金、法定疾病补贴等；对短期疾病的保障如：法定疾病支付等；对家庭的保障如：儿童津贴、单亲补贴、住房津贴等；对失业人员的保障如失业救助等；对特殊社会成员的津贴如寡妇给付金、战争寡妇年金、儿童特别饶让、工伤死亡补助等。支付项目多达几十个，还不包括无法统计的老年人和儿童交通减免等。
从近20余年英国社会保障制度发展看，规模增长10倍以上，项目增加快，表明社会保障刚性特点明显，准上不准下，易上不易下，提高保障水平，扩大保障范围往往可以得到广大人民的欢迎，有利于执政党获得更多的选票，但要削减项目或降低保障标准则难上加难，任何执政党都不愿冒天下之大不违，不愿由此而得罪选民。所以，尽管英国的社会保障制度在50-60年代、70年代、80年代和90年代分别进行了多次改革，但往往是越改陷得越深，形式改，受益程度和受益范围不能改。
表1： 1975年英国社会保障收支
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 收入项目
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金额
亿英镑
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%
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支出项目
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金额
亿英镑
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%
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国民保险捐
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62.86
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71
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国民保险支付
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64.35
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72
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中央政府补助
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11.40
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13
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补充支付
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11.03
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12
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基金利息
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1.76
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2
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家庭饶让
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4.99
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6
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减基金流动金
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-8.55
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-10
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战争年金
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2.49
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3
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来自统一基金
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21.71
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24
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其他非保险捐支付
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1.41
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2
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商品和劳务-保险基金
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3.12
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4
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商品和劳务-统一基金
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1.79
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2
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合计
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89.18
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100
|
合计
|
89.18
|
100
|
资料来源：HMSO(1976)国民收入和支出
*不包括国民健康支出;
上表显示，在70年代中叶，英国社会保障支出尚不足65亿英镑，但10年之后，到了1983-83年度，社会保障总支出已经达到353.32亿英镑，此间10年随着经济的高速增长，社会保障也出现了高速增长期。又10年后，1993-94年度又进一步增长为824.17亿英镑，再翻一翻。1997-98年度继续增加到941.13亿英镑[5]，逐步迈向千亿英镑。
从社会保障的主体部分社会保险基金的收支看，随着保障程度提高和保障范围扩大，基金收支业已出现赤字。
表2: 1996-97年度国民保险基金收支
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收入项目
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收入额
（亿英镑）
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%
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支出项目
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支出额
（亿英镑）
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%
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国民保险捐
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418.75
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贡献给付
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417.20
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国库补助
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19.01
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个人年金
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19.98
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投资收益
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4.74
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管理费用
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10.38
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0.26
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保险基金
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0.75
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其他收入
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0.82
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1.32
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SMP
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5.24
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其他支付
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0.17
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(赤字)
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(0.98)
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合计
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448.82
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合计
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449.80
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资料来源：根据社会保障统计资料有关数据计算；
但与其他欧洲国家特别是北欧高福利国家相比，英国社会保障支出的规模尚不算很大，增长速度也不算很快。1990年英国保证性支出占GDP约23%，只比1980年的22%提高一个百分点，同期，德国分别为27%和29%，法国为28%和25%，丹麦为30%和29%，意大利为24%和19%，荷兰为32%和31%，比利时为27%和28%，瑞典为34%和32%。但显然高于非欧洲的其他发达国家，如美国为15%和14%，日本为12%和10%，加拿大为19%和14%，澳大利亚13%和11%[6]。
2． 体系和特点
英国社会保障体系的划分。英国社会保障的具体内容和品种很多，按照其性质可以分为三大子系（见图3），即由社会保险、社会救助和专项津贴三个子体系构成其社会保障的框架。
图3：英国社会保障体系图
（1） 社会保险
社会保险（Social Insurance）也称贡献给付(Contributory benefits)是英国社会保障体系的基本组成部分，其实质是社会统一将分散在个人手中的资金，按照法规集中管理，在法规规定的需要时通过社会保障部门予以支付的一种方式。社会保险具有“返还性”。其中的主要部分退休金实行个人帐户，与个人工薪收入挂钩，配偶具有继承权。
在英国，每个劳动者包括雇佣劳动者和自谋职业者都要向社会保障部门缴纳社会保险费，称之为“国民保险捐”，（National Insurance Contributions, NICs）雇佣劳动必须由劳资双方共同承担缴费责任。那么，劳动者在缴纳了国民保险捐承担了必要的社会义务之后，就相应具有了享受社会保障某些品种的权力。社会保障部门对已经缴纳了国民保险捐的居民支付的社会保障项目，就被称为社会保险项目。社会保险主要由养老保险失业保险和疾病保险三大块组成。
社会保险的主要项目有：退休金、失业保险金、疾病补贴和寡妇给付。
社会保险项目虽然不多，但其支付的金额显然在整个社会保障支付中占有重要的地位，其支付的主要特点是：是否支付以及支付多少，不受受益人收入状况或经济状况的约束。
社会保险的主要收入来源是国民保险捐，国民保险捐分为四类五项。其中，一类分为两项，分别由员工（Class1）和雇主（Class1A）缴纳；二类（Class2）是自谋职业者（非雇佣劳动）按工资水平的缴纳；三类（Class3）属于自愿捐，任何人都可以缴纳；四类（Class4）也是自谋职业者按盈利水平的缴纳。
（2）社会救助
社会救助（Social Assistance）也称收入限定性补助（Means-tested benefit）是对那些工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助。因而是对低收入的一种补偿，所以，限定性补助不管受补助人是否曾缴纳了或缴纳了多少国民保险捐，其目的在于保证人们的基本生活水平。
社会救助的主要项目有：基本收入维持（Income Support）、负所得税（Tax Credit）、住房补助（Housing Benefit）和社会基金（Social Fund）。其中社会基金建立于1988年，它包括两个类型，其一是补助金或慰问金称之为社会关怀补助（Community Care Grants），主要用于产妇慰问金、丧葬慰问金和冬季慰问金。其二是贷款，又分为预算贷款和危机贷款，贷款免息，本金则在借款人以后可能得到的各项给付和津贴中扣除。
（3）专项津贴
专项津贴又称偶发性津贴（Contingent Benefit），专项津贴的核发不考虑受益人是否缴纳过国民保险捐，即与国民保险捐无关，也不看受益人的收入水平和经济状况如何，而是决定于受益人是否符合专项津贴所规定的项目内容。与社会救济相比，救济当然以收入水平和经济状况为标准，专项津贴却为达到特定的社会目标如保护儿童和扶助残疾人等，有些类似于社会优待。
专项津贴的项目较多，主要有：儿童津贴、残疾人津贴、疾病照顾津贴、工伤津贴、法定产妇津贴和法定疾病津贴等。
英国社会保障制度具有以下几个特点：
1）体系完整覆盖面广，与福利制度相联系。英国的社会保障涉及人民生活的方方面面，形成保险救助和津贴三个大类，除此之外，尚有许多具体内容表现在实物如贫困家庭子女就学午餐，虽未表现在公共支出之中，但可能形成公共收入的减少，或某些间接性财政补贴，如儿童、青少年和老年人乘坐公共交通的免费或低价优惠，或以健康和教育的方式提供给广大人民如免费医疗和免费教育等。总体上看，英国社会保障与社会福利制度密切相关，与教育医疗和收入密切相关。
2）分类合理，体现不同功能。就社会保障本身看，三类分工明确：社会保险与社会成员的就业联在一起，其受益与其缴费完成情况结合，未缴费者无权享受，缴费多者多享受。体现了权利与义务的对等关系；社会救助属社会的无条件帮助，直接与受益人的收入水平联系，而与保险缴费无关，救助完全体现了人类道德要求，也是人权保障的具体内容；专项津贴应当属于社会关爱范畴，是国民对于特殊人员的优待，体现了社会的精神文明。
3）财政负担沉重，福利刚性明显。如同欧洲其他国家特别是北欧国家，英国的社会保障和社会福利也给政府财政背上了沉重的包袱，1997年政府用于社会保证性支出占GDP尽管已经比前几年有所下降，但仍达到26.5%[7]，1996年社会保障占财政支出32%（不包括教育和健康服务）。社会保障和社会福利一样，就像一杯又浓又香的咖啡，既好喝又好闻，一旦上瘾，难以戒掉。社会保障和社会福利的受益家庭达到四分之三以上，推进改革也是一件十分艰难的事。
3． 国民保险捐和养老金
国民保险捐(National Insurance Contributions NICs)和养老金毫无疑问是英国社会保险制度的核心，体现在社会保险基金的收入来源，主要支付用途，以及一国社会保障制度在处理公平与效率问题上的原则和基本保障水平等等。
国民保险捐(NICs)是社会保障部门收入的主要来源，体现着社会保障制度的一个方面，用国民保险捐支付的社会保障金约占社会保障总支出的四分之三，其余四分之一由政府税收承担，可见，国民保险捐的重要作用非同一般。
国民保险捐分为四个系列，即：雇佣劳动双方交纳的国民保险捐（系列1）；非雇佣劳动者交纳的比例国民保险捐（系列2）和与其利润水平相关的国民保险捐（系列4）；非就业人员自愿交纳的国民保险捐（系列3）。
系列1是同时对雇员和雇主按工薪收入一定比例课征的国民保险捐[8]。因此，系列1分成两个部分。第一部分是雇员或员工交纳的社会保险捐。所有16岁以上退休年龄以下有工资收入，并且工资收入超过底限标准（LEL）的员工，均须交纳国民保险捐。其中，收入在底限工资与上限工资（UEL）之间者又分为两种情况，一是非合同制（Non-Contract Out NCO）人员缴纳10%，另一是合同制（Contract Out CO）人员缴纳8.2%；收入低于底限工资者缴纳2%，收入超过上限工资部分边际费率为0%；已婚妇女缴纳3.85%；第二部分是雇主或企业交纳的社会保险捐，雇主交纳的费率为12.2%，但与员工的交纳不同，员工在上限收入以上部分实际上不再交纳，但雇主在上限收入以上部分尚需继续交纳，所以，雇主实际承担的社会保障负担水平要比员工高出许多。
非雇佣劳动者交纳的系列2国民保险捐目前为每周6.55英镑，同时年利润在7530英镑与26000英镑之间者，还需按6%的比例交纳系列4的国民保险捐。
系列3的国民保险捐实行自愿交纳的办法，每周缴纳6.45英镑。
国民保险捐交纳及其交纳水平基本上决定于交纳者的收入水平。从总的精神看，工资收入的底限和上限是一个重要指标，缴费的主要对象基本上位于“两限”之间，低于底限和高于上限者均有“优惠”政策，显然，这一做法是明显区别于税收量力负担政策的。
养老金也称年金是社会保障制度的另一方面的表现，是国民保险给付的一种具体形式，无论从支付数量还是从对每个社会成员及其整个社会稳定发展的需要看，退休金都是一个国家社会保障制度的基本支柱。英国的养老金支付给达到享受年龄（男65，女60）并在工作期间已经按规定交纳了国民保险捐的退休者。虽然没有工作但其配偶曾交纳国民保险捐的寡妇和已婚妇女也可以得到养老金。个人所得养老金的多寡取决于多种因素。英国养老金由四个部分组成。
（1）基本年金（Basic Pension）
基本年金是养老金的主要组成部分，其享受金额较低，用于保证退休者的基本生活所需。同时，基本年金也可以视享受人及其家庭的实际情况有所调整，所以，每个退休者享有的基本年金数额也有差异。基本年金被称为第一层次（First Tier）的养老金。
增加因素：基本年金的享受人因为需要赡养伴侣（限一人），或需抚养孩子（可以是多人，按每一人计算），或延期退休者。从养老金制度所规定的各项增加因素看，对基本年金的适当增加是由于退休者实际生活的需要，或者是退休者客观上需要赡养伴侣和抚养孩子，或者是因为退休者因工作时间延长缴纳的国民保险捐数额多、贡献大，而且工作时间延长后其支取养老金的时间必然相对减少，由此比一般人适当增加养老金数额显然是合理的。
减少因素：工作期间未缴足国民保险捐；对所赡养伴侣在工作期间未缴足国民保险捐的，则相应扣减增加部分。减少因素的规定显然可见，基本年金也不是铁定的，养老金存在一个权利与义务的对等问题，凡是在工作期间未能很好履行缴费义务者，在退休以后要相应扣减其基本年金，甚至对原先的无工作配偶的增加因素，也要因为本人的“贡献缺陷”，而受到一定程度的“牵连”，增加额也要相应扣减。所以，减少因素进一步体现了养老金并非“上帝恩赐的馅饼”，而是自己在工作期间积累的结果。
基本年金还特别规定，如果是已婚妇女提出年金申请，她可以分别以自己在工作期间交纳的国民保险捐，或丈夫在工作期间交纳的国民保险捐，或两人合计交纳的国民保险捐为基数，计算可得到的基本年金，并有权选择有利的年金。如果选择以自己的缴费为基数，则可得基本年金和附加条款的增减项目；如果选择以丈夫缴费为基数，可得标准年金的60%作为已婚妇女年金；如果选择以两人共同缴费为基数，可得最高不超过标准水平的已婚妇女年金。但若丈夫已经是一个退休金享受者，则她只能以丈夫工作期间交纳的国民保险捐为基数计算自己可得的已婚妇女年金。而且，丈夫未按规定缴足国民保险捐的，该妇女可得到的已婚妇女年金也将相应扣减。这项规定的基本精神是保障那些未参加工作或断断续续参加工作的已婚妇女的养老金享受权利，似乎有鼓励已婚妇女在家从事家务的意图，但已婚妇女养老金的保障也要以丈夫在工作期间缴足规定的国民保险捐为前提。
鳏寡可以按标准水平继承其前配偶的基本年金。这显然不仅是出于对鳏寡基本生活保障的需要，更重要的是保障缴费人生前的权益，说明了基本年金的继承权。
（2）工薪年金(Earning-Related Pension)
工薪年金来自于国家工薪年金计划(State Earning-Related Pension Scheme)，以下简称SERPS[9]。
SERPS是一个独立的体系，建立于1976年，其获得与基本年金无关，根据申请人在工作期间交纳的国民保险捐数额而定，也可因延期退休而增加其数额，进一步体现贡献精神。1978年4月社会保障管理部门曾发布了一个SERPS的享受范围，如果申请人在整个缴费期间均不属于SERPS范围，则SERPS为零。如果申请人按合同在某一时期不属于SERPS范围，其他时期则属于该范围，他或她在退休时可得到的SERPS予以相应扣减。妇女只能以自己的缴费为基数，才能作为基本年金已婚妇女养老金或按其自己的基本年金标准率的附加条款得到SERPS。工作期间缴费少，又要求以丈夫缴费为基数的已婚妇女，无权得到SERPS。少缴费但至少在部分工作期间按标准率交纳了国民保险捐，同时以自己缴费为基础的妇女，可以部分得到SERPS。鳏寡则可享有其原配偶应得的全部SERPS。
SERPS作为独立的养老金计划，不属于社会保险，而是国家保障的一部分，只提供给按合同制雇佣的员工，在英国被称为第二层次（Second Tier）的养老金。国家养老金的支付水平很低，低于基本生活保证的社会救济。1977年，国家年金相当于男性平均工资的20%，而20年之后的今天只相当于男性平均工资的15%左右[10]。
（3）无缴费退休年金(Non-Contributions Pension)
无缴费退休年金，以前也称老年人年金。年满80和80以上的老年人，工作期间未缴足国民保险捐但全额享受基本年金者，也可相应享受此项年金，享受水平为基本年金水平的60%，若与其他给付发生重叠时相应扣减。无缴费养老金实际上是对在工作期间未能很好履行缴费义务者，当其年龄达到高龄时给予的一种变通解决办法，因而其性质上与基本年金的社会保险存在一定的差异。
（4）年龄附加(Age Addition)
80和80岁以上老人，每周还可以得到按1991年标准计算的25%的附加年金。如果妇女双方均符合年龄附加条件，可得到双份年龄附加金。本条款的内容体现了社会对80岁以上老人的特殊关怀，因为老年人行动不便，对个人照料和其他社会服务的需求大大增加，营养水平有待加强，老年年金可以对老年人的额外支出起到弥补作用，同时在心理上对老年人也是一种很大的安慰。
现行的养老金制度是在1976年国家工薪年金计划的基础上，经过不断调整逐步形成的。除上述养老金成为基本组成部分外，尚有私人养老金作为养老金体系的补充。私人养老金通常也有三个部分：一是对非合同制员工由于国家不提供SERPS，所以该缺口由企业自行弥补，是一种经承认的企业为员工提供的养老金，称为职业年金；二是企业自行为员工提供的补充养老金，也被称为职业年金；三是个人通过投保商业保险取得的养老金。
由图可见，英国养老保障业已形成：以国家基本养老金为基础，以国家工薪年金或企业职业年金为加强，以企业自愿补充养老金和个人自愿补充养老金为辅助，三个层面相互交融的基本框架体系。
4． 保障制度的效果
社会保障制度是国家组织的、为全民提供经济安全或基本生活安全的重要制度，关系到个人消费的时间再分配，关系到社会成员之间的再分配，包括当代人相互调剂和两代人之间的代际分配，因而成为社会经济成长和稳定的重要机制。英国社会保障制度建立早，体系完整，以贝弗里奇报告为标志的社会保障建设为世人留下了重要贡献。时隔半个多世纪，英国社会保障制度逐步在社会保险之中融入了社会救助和某些福利的色彩，这一方面使得社会成员的基本生活有了更加确切的保障，另一方面也逐步背上了福利包袱，面临只能进不能退，有工作最好没工作无所谓，不改革不行改革也难的两难境地，福利“大锅饭”明显。
（1） 社会保障功能分析
首先从英国社会保障制度承担的功能进行分析，其社会保障的三个基本组成部分----社会保险、社会救助和专项津贴主要具有工资收入再分配、基本收入保证和弥补额外成本的功能。大致上，社会保险和主要专项津贴的主要功能是进行收入重组，以保障社会成员在不同时期的收入均衡需要；社会救助的主要功能在于保证基本收入，为那些由于各种原因基本生活缺乏保证者提供必要的物资生活来源；部分专项津贴也属于弥补额外成本的性质。（见表）
表5：英国社会保障主要项目功能分工
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功能
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社会保险
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社会救助
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专项津贴
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收入重组
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养老给付
失业给付
疾病给付
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残疾人津贴
疾病照顾津贴
工伤津贴
法定产妇津贴
法定疾病津贴
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基本收入保证
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基本收入保证
负所得税
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弥补额外成本
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住房补贴
社会基金
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儿童津贴
无劳动能力者生活津贴
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社会保障各项内容的上述分工是合理的，当然，功能划分只是相对的和基本的，事实上各项内容的功能具有交叉。无论如何，社会保障的各个项目相互配合，从整体功能上达到了英国社会保障制度的目标。据英国普利茅茨（Plymouth）大学社会政策和社会工作系约翰·蒂克松的一项研究表明，英国社会保障制度的效果在全球172个国家的排名中位居第37名[12]。
其次将英国社会保障支付划分为一般性支付即与工薪收入无关和与工薪收入相关支付两大类，视其经济效应，表现出各有利弊。总体上，与收入相关支付对减轻贫困、达到社会保障本质目的较为有利，但对工作积极性的负面作用较大，为调查收入所花费的成本也较高。而一般性支付在减轻贫困方面的效应不确定，如儿童津贴与家庭收入无关，穷人家庭有儿童津贴，富人家庭也有儿童津贴，但同时也工作积极性的影响也较小，管理成本低。由此也说明，社会保障各项内容具有互补性。
表6：社会保障一般性支付和收入相关支付效果比较
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一般性支付
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与收入相关支付
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减轻贫困效应
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不确定
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明显
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降低工作积极性效应
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低
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高
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管理成本
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较低
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高，特别当情况变化时
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持久性
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强
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中
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（2） 社会保障受益分析
建立如此庞大的社会保障制度，花费如此巨大的资金，以期达到社会安全目的，使人民安居乐业。那么，究竟谁在该项制度中受益最大？这是社会保障制度效果所必须予以关注的。
英国社会保障支付项目的6个大类[13]，从80年代除到90年代末已经发生了结构的变化，从图看，80年代社会保障资金的重要用途是养老，约占去将近一半，90年代末期减少为约三分之一，保障的重点转向收入支持或类似于收入支持的住房补贴。换言之，近20年来，社会保障的中心由退休人员转向了收入水平较低的穷人。目前，可以说是养老和穷人受益各占三分之一。
图7：1980与1997英国社会保障受益结构对比
养老金比重下降是由两方面的原因造成的，其一是近20年来养老金水平提高幅度小，其二是退休人员的数量增长较为缓慢。目前从退休人员的收入状况看，大约三分之一退休人员的收入达到纳税水平，三分之一处于介于贫困线上下，另三分之一居于两者之间。
从社会保障对贫困家庭保障支付比重不断提高看，实际上，对贫困家庭增强支付力度是欧洲各国社会保障制度发展的值得注意的趋势之一，英国的情况证明了这个趋势。
80年代末期，英国大约有将近一半的家庭可以获得社会保障的支持，这种情况与欧洲其他国家相类似，以列举的欧洲10国看，贫困家庭受益于社会保障的比例从最低38.1%（希腊）至最高46.4%（法国），应该讲，欧洲各国对贫困家庭的社会保障支持面相当接近，平均为42%。而且，由此摆脱贫困的家庭比例也很高，如英国达到了32.8%，法国也达到了31%，详见图8。各国相差也很小，保障支持的效果也普遍较好。目前，英国家庭受到社会保障各种支付利益的比例已经达到四分之三以上。
图8：社会保障受益和脱贫家庭比例[14]
（3） 社会保障贡献分析
高水平的社会保障制度需要强有力的资金来源支持，失去可靠的资金来源，社会保障就会面临“无米之炊”，特别是社会保障带有福利刚性特征，可上而不可下，筹资就显得更加重要。
筹资除方式选择上是采取税收形式还是采取缴费形式，是以立法强制还是自愿储存，虽然也有很大的影响，或者说也是该国社会保障制度性质的具体表现，但筹资上最重要的仍然是两点，其一是筹资数量，其二是向谁筹资。
英国政府支出的三分之一用于社会保障，1997年总量接近1000亿英镑，大约相当于英国每个居民每年得到2000英镑的社会保障支付，1997年全社会用于社会保证方面的总支出约占GDP26.6%，其数量相当惊人。
从筹资来源看，政府在资金供应上发挥了“主渠道”作用，提供了将近二分之一的资金（48%），企业“贡献”了四分之一，个人缴纳了15%。这样一种资金来源结构与英国工资水平不高及税收负担较重的现实相吻合。其优点是职工就业期间的社会保障缴费负担较轻，形成对保障收付关系的理解是得多于缴，其缺点是整个税收负担较重，而纳税与社会保障享受之间缺乏直接的联想。
图9：1997年英国收入保障收入来源结构[15]
相比之下，列举的欧洲其他国家的情况各有差异，大致分为四种情况。其一是政府负担为主，企业负担次之，个人负担较轻，如除英国以外尚有西班牙和丹麦，笔者将其称之为“国家主导型”；其二是企业负担为主，个人和政府分担，如法国意大利，可称之为“企业主导型”；其三是个人负担为主，辅以企业和政府资助如荷兰，相应称之为“个人主导型”；其四是政府企业和个人“三驾马车”如德国，可算作“并列型”。
图10：1996年欧洲列举7国社会保障收入来源比较[16]
各种类型的选择，当然须与经济发展水平相适应，但即便经济发展水平相当，由于指导思想、历史继承等因素的影响，也会存在较大的区别。上述欧洲国家基本上同属发达国家，但在具体筹资来源的设计上仍存在较大差别也说明了这一点。
5．结语：改革动向
社会保障为一个国家和社会所必不可少，但社会保障制度一定要与其经济发展水平相联系，又要在在保证公平中适当贯彻效率精神，因而，建立一项好的社会保障制度是一件十分艰难的工作。英国社会保障制度不可谓不全，涉及面不可谓不广，保障程度不可谓不强，但同时由于政府背上了沉重的包袱，所以近年改革的呼声也日益高涨，其改革动向大致有以下方面。
（1） 强化私人保障
英国政府支出中最“昂贵”的项目恐怕是社会保障用于养老金的部分， 1998-1999年度，仅国家资金用于退休者的部分就达到650亿英镑。其中，基本年金支出达到320亿英镑，占GDP3.8%，另外SERPS为37亿英镑，基本收入保证36亿英镑，住房补贴38亿英镑，税收支出和职业年金约205亿英镑。其结果，1996-1997年度平均每个退休者每周可得到129英镑的养老金[17]。而为保证社会保障体制的顺利运行，还需设置大量的行政机构进行必要的管理、监督和检查，如社会保障部、各种代理事务所、给付中心、咨询机构等，大量和必要的管理机构1998-1999年度大约花费了28.8亿英镑开支，同年各项保障支出为9227亿英镑，1999-2000年度大约花费了33.3亿英镑的开支，同年社会保障支出为971.2亿英镑，这些开支相当于社会保障各项开支的3.3%-3.4%[18]。
为减轻国家负担，扭转财政被动局面，同时也为增强个人在退休保障中的责任意识，改革计划中的养老金要进一步强化私人保险机制。即在加强企业保障的基础上，对非合同制企业强制实行个人年金，并设立赌金持有人年金（Stakeholder pension）。由此大大增加了第二层次的社会保障体系。
（2） 推出国家第二年金
1998年社会保障部的“绿皮书”正式提出了设立英国国家第二年金（State Second Pension， SSP）计划，用于取代现行的SERPS。主要意图在于提高低收入退休者的收入水平，适当增加中间收入者的养老金。这个计划的基本精神是进一步提高整个国家的保障水平，提高社会保障制度的再分配能力。但令人担忧的是其结果有可能进一步导致社会保障和福利“大锅饭”[19]。
（3） 延迟妇女退休年龄
社会保障部已经正式发布，把妇女法定退休年龄由现行的60岁推迟到65岁，从2010年起逐步实行，至2020年完成过渡。这样做的结果，固然一方面可以减少对妇女养老金的支付年限和支付总金额，另一方面也可以增加妇女就业期间的国民保险捐缴费数量，似乎具有“减支增收”一举两得的效应，但60—65岁的老年妇女参加工作究竟工作效率如何，岗位工作效率的损失可能将是一个值得研究的问题，此外，对老年妇女的健康是否有利也将拭目以待。
参考文献：
(1) Phil Agulnik The Proposed State Second Pension, Fiscal Studies (1999) Vol. 20, no. 4, pp. 409-421;
(2) Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 1-63;
(3) Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain Macmillan Press Ltd. (1999);
(4) Gerry Redmond, Holly Sutherland, Moria Wilson. The arithmetic of tax and social security reform, Cambridge University Press 1998;
(5) John Dixon, A global ranking of national social security systems, International Social Security Review, Vol. 53, No.1, 2000;
(6) Doctrine and practice in social security pension reforms, Internal Social Security Review, Vol. 53, No.2, 2000;
(7) Eurostat Yearbook 2000;
儿童给付金政策变化 单位：镑
|
儿童给付金（每周）
|
1978/9
|
1978/9 指数
|
1996/7
|
|
每个孩子补助
|
2．30
|
7．25
|
8．80
|
|
第一个孩子附加
|
0．00
|
0．00
|
2．00
|
|
单亲补助
|
1．00
|
3．15
|
6．30
|
退休金政策变化 单位：镑
|
|
1978/9
|
1978/9 指数
|
1996/7
|
|
1类：
|
|
|
|
|
底限收入LEL
|
17．50
|
55．19
|
61．00
|
|
低于底限
|
6．5%
|
6．5%
|
2．0%
|
|
上限收入
|
120．00
|
378．42
|
455．00
|
|
非合同NCO率
|
6．5%
|
6．5%
|
10．0%
|
|
合同扣减
|
2．5%
|
2．5%
|
1．8%
|
|
已婚妇女缴费率
|
2．0%
|
2．0%
|
3．85%
|
|
2类：
|
|
|
|
|
低收入减免
|
18．27
|
57．61
|
65．96
|
|
扁平率
|
1．90
|
5．75
|
6．05
|
|
4类：
|
|
|
|
|
底限收入
|
39．46
|
124．44
|
131．92
|
|
上限收入
|
120．00
|
378．42
|
455．00
|
|
缴费率
|
5．0%
|
5．0%
|
6．0%
|
英国社会保障给付项目和结构
|
社会保障给付项目
|
给付支出
|
享受者人数
（万人）
|
|
金额（亿英镑）
|
%
|
|
国民保险捐的支付
|
|
|
|
|
退休金
|
44.79
|
53
|
807.0
|
|
寡妇和监护人补贴
|
3.89
|
5
|
51.4
|
|
工伤死亡抚恤金
|
0.21
|
0
|
3.1
|
|
丧葬补贴
|
0.15
|
0
|
52.0
|
|
失业补贴
|
3.99
|
5
|
60.5
|
|
生病和伤害补贴
|
4.80
|
6
|
55.0
|
|
无劳动能力者补贴
|
4.09
|
5
|
48.0
|
|
职业病补贴
|
1.42
|
2
|
20.0
|
|
产妇补助金
|
0.53
|
1
|
--
|
|
出国补贴
|
0.48
|
1
|
--
|
|
小计
|
64.35
|
76
|
--
|
|
非国民保险捐的支付
|
|
|
|
|
补充补贴
|
11.03
|
13
|
293.0
|
|
战争年金
|
2.34
|
3
|
40.5
|
|
其他非国民保险捐支付
|
1.41
|
2
|
--
|
|
家庭饶让
|
4.99
|
6
|
717.0
|
|
出国补贴
|
0.15
|
0
|
--
|
|
小计
|
19.92
|
24
|
--
|
|
社会保障支付总计
|
84.27
|
100
|
--
|
资料来源：HMSO (1976), National Income and Expenditure 1965—1975;
HMSO (1976), Parliamentary Debates (Hansard), Vol.912;
HMSO (1976), Annual Report of the Department of Health and Social Security 1975, Cmnd 6565;
社会保障支付和相关补贴
|
项目
|
亿英镑
|
|
社会保障支付
|
84.27
|
|
住房补贴
|
10.51
|
|
租金补贴
|
2.61
|
|
食品补贴
|
6.52
|
|
学校食物和牛奶补贴
|
3.85
|
|
交通补贴
|
4.68
|
|
价格补贴
|
2.85
|
资料来源：HMSO(1976) 国民收入和支出;
[1]L. D. McClements, The Economics of Social Security, Heinemann Educational Books Ltd. 1978, pp. 11-12;
[2]Department of Social Security (1998b) Focus File 01, London: DSS;
[3]S. McKay & K. Rowlingson, Social Security in Britain, Macmillan Press Ltd. 1999, pp. Xii;
[4]Department of Social Security, Social Security Statistics 1998, A publication of the Government Statistics Service;
[5]Department of Social Security, Social Security Statistics 1998, A publication of the Government Statistics Service;
[6]Department of Social Security (1993a) Containing the Cost of Social Security: The International Context. London: HMSO;
[7]1993-1996分别为：28.8%,28.0%,27.7%和27.7%, 见Eurostat Yearbook 2000, social protection. P246;
[8]实际上，国民保险捐的主要征收对象是收入在底限与上限之间的工薪收入者，底限和上限工资标准每年变动。1997-98财政年度底限为每周62英镑，上限为465英镑，1998-99财政年度底限为每周64英镑，上限每周485英镑，1999-2000财政年度底限为每周66英镑，上限为每周500英镑；
[9]在SERPS建立之前的1961-1975年间，实行等级年金（Graduated Pension）制度，是在论缴费贡献的基础上对基本年金的一种补充方式，但与基本年金相比只有一半的继承权；
[10]Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain，Macmillan Press Ltd. (1999)，P 95;
[11]见Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 42;
[12]见A global ranking of national social security systems, International Social Security Review, Vol. 53, No. 1, 2000, P119-124;
[13]对社会保障分类有不同的方法，这里指6个大类是按照英国社会保障部编辑的社会保障年鉴的分类；
[14]Pierre Hausman, The impact of social security in the European Community, The European Face of Social Security, Avebury Ashgate Publishing Ltd. 1993, P114—115, 其中大部分国家为1986和1988年数据；
[15]根据 Eurostat Yearbook 2000----Social Protection 的有关数据绘制；
[16]根据Eurostat Yearbook 2000----Social Protection 的有关数据绘制;
[17]见Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 43-45；
[18]Stephen McKay, Karen Rowlingson, Social Security in Britain，Macmillan Press Ltd. (1999)，P 143;
[19]详见Phil Agulnik, The Proposed State Second Pension, Fiscal Studies (1999) Vol. 20, no. 4, pp. 409-421;
[20]见Public and Private Pension Spending: Principles, Practice and the Need for Reform, Fiscal Studies (2000) Vol. 21, no. 1, pp. 42;
