公众责任保险的推行及其社会意义
摘要；本文对通过地方立法推行公众责任保险的必要性和可行性进行了认真分析，提出了具体的立法建议，为健全社会管理格局、深化平安山东建设、构建社会主义和谐社会提出了建设性意见。
公众责任保险主要承保被保险人在公共场所进行生产、经营或其他活动时，因发生意外事故而造成社会公众人身伤亡和财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任。它的主要功能：一是可以使受害人在灾害损失发生后得到相应的经济补偿，使企业尽快恢复生产，减轻政府善后处理的负担，促进社会稳定；二是通过保险公司在承保前的防灾防损工作及投保时采取区别对待、浮动费率等措施，鼓励投保人和被保险人主动采取安全防范措施，在客观上使公众安全中的隐患得以有效预防和控制，降低风险发生的概率。公众责任保险作为防灾救灾的重要手段之一，由于受益群体广泛、覆盖面较宽、具有很好的社会公益性，参与社会公共安全管理的作用越来越明显。公众责任保险的发展有利于维护社会经济秩序，有利于保障公众切身利益，有利于提升社会整体安全度。可以预见，责任保险将逐步改变社会成员的行为模式，成为一种社会关系管理手段，全面融入社会经济生活。
一、公众责任保险发展现状及存在的问题
目前我国公众责任保险的发展相对整个保险业的发展严重滞后，其应有的功能远未得到充分发挥。公众责任险投保率极低与频发的事故所带来的灾难性后果形成强烈的反差。
公众责任保险发展缓慢的原因固然有保险公司对此项业务重视程度不足、产品开发力度不够等原因，但与相关制度安排的不健全更有着紧密的联系。主要表现有：相关法律对于责任事故责任的划分、赔偿标准没有明确的界定；公众维权意识淡薄，受到伤害往往很少懂得运用法律武器维护自身利益。此外，公众责任保险保护的是第三方即公众的利益，而支付保险费用的却是业主本身，这种表象上看似投保者与需求者利益的不完全一致，使得投保者没有投保公众责任险的积极性，所以完全运用商业保险手段难以普及责任保险。公众场所、高危企业和大型工程项目，责任风险事故发生的频率高、损害大、影响大，一旦出现大的灾害事故，承担民事赔偿责任的经营主体又普遍不具备经济赔偿能力，善后处理工作无形中就转嫁给了政府，增加财政负担。所以，以立法的形式规范公众责任险的实施，既维护广大公众的利益又可在一定程度上减轻政府的负担，是十分必要的。
二、全面推行公众责任险迫切需要地方立法
将公众责任保险纳入地方立法，完全符合我国国情，体现 “以人为本”的发展理念，主要理由体现在以下几个方面：
（一）有助于因地制宜解决社会发展中的实际问题。公众责任保险维护的是公众的利益，由于受益群体广泛，覆盖面较宽，具有很好的社会公益性。在国外尤其是欧美发达国家，责任保险覆盖面相当广，已经成为责任赔偿的首要转嫁方式。但我国因地域辽阔，各地经济发展情况、人口分布状况等各不相同，在全国范围内实行立法强制保险还须经历一段时间。但在部分人口密度大、经济发达、公众法律意识较强的地方，通过地方立法的形式将公众责任保险纳入地方法规，因地制宜地解决现实问题，保护多数人的利益已经是非常有必要的了。
（二）有助于国家的相关政策在本行政区域内的有效实施。《国务院办公厅转发公安部消防改革与发展纲要的通知》（国办发[1995]11号，以下简称《通知》）第三十条规定：“重要企业、易燃易爆化学危险品场所和大型商场、宾馆、饭店、影剧院、歌舞厅等公共场所必须参加火灾保险和公众责任险。对防火工作做得好和自行购置消防车建立专职消防队的投保单位，保险公司可给予优待和奖励”。《通知》说明国家对公众聚集场所、危险性较大的企业等已经有了参加相关保险的指导意见，但因意见并不是强制性的，在实践中执行效果并不理想。如果根据纲要的精神，将公众责任保险纳入地方立法，这种执行力度将会明显增加，保险的灾前防损、灾后补偿的作用将会得到有效的发挥。所以将公众责任保险纳入地方立法，完全符合国家的大政方针。
（三）有利于提高构建社会主义和谐社会的能力。党的十六届四中全会提出把不断提高构建社会主义和谐社会的能力，作为党的五大执政能力之一，这充分说明党对社会主义和谐社会的高度重视，也反映构建和谐社会，是巩固党执政的社会基础，实现党的历史任务的必然要求。党的十六届四中全会要求建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，强调要通过落实责任制，建立社会舆情汇集和分析机制，建立健全社会预警体系和应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力，发挥专门机关的职能以及依靠群众等，来达到维护社会稳定的目的。以地方立法推动公众责任保险工作，就是适应社会主义市场经济发展要求，坚持以人为本、立法为公，维护大多数群众的利益，逐步构建适应社会发展的法律制度框架，为社会经济进一步发展提供重要保障，这也完全符合党中央的构建和谐社会的指导思想。
（四）能够有效地保护公众切身利益。针对近年来公众场所群死群伤事故频发的情况，很多地方政府对保险在灾害事故中事前防范、事后经济补偿的作用有了新的认识，出台了相关的规定，要求在公众聚集场所办理相关保险，但因这些规定仅以政府意见的形式下发，执行力度明显不足，效果并不理想。在当代社会，没有环境污染防治法，造成污染的单位或个人就不会对污染受害者承担赔偿责任；没有食品卫生法和消费者权益保护法，对消费者权益造成损害的人对受害人也不会有经济赔偿责任。所以健全的法制是明晰整个社会及公众权利与义务的基础。当今世界上责任保险最发达的国家或地区，必定同时是各种民事法律制度最完备、最健全的国家或地区，它表明了责任保险产生与发展的基础是健全的法律制度，尤其是民法和各种专门的民事法律与经济法律制度，所以通过立法强制推行是普及公众责任保险、切实保护公众利益的最直接有效的手段。
三、实行地方立法应注意的几个问题
（一）加强宣传、营造地方立法环境。要将公众责任保险纳入地方立法，必须扩大宣传，要充分利用各种公共媒体，采取多种形式，积极主动地向企业、群众和社会各界宣传公众责任保险的有关知识，宣传开展公众责任保险的重大意义，加大全社会对公众责任保险的认知和理解程度，培育社会各界的责任意识、风险意识、保险意识，为公众责任保险纳入立法营造良好的社会氛围，奠定坚实的群众基础。
（二）在立法中应合理确定险种类别。近几年我国也有政府职能部门出台了一些部门规章，强制相关企业投保相应的保险。在立法过程中，明确各方的法律关系，有效保障各方利益，确定合理的险种结构，是立法过程中应当特别注意的问题。所以我们认为，为了有效保障公众场所的大多数人利益，同时减轻经营者因偶发的责任事故而承受的经济赔偿压力，由经营者投保公众责任保险是合法有效的途径。
（三）立法要与政府相关部门的职能充分结合。公众责任保险涉及到各行各业，这项工作的开展将是一项系统工程，为能够使其更贴近各行业实际情况，可以通过将强制保险内容纳入相关部门制定的条例中贯彻执行。将公众责任保险的推广与各职能部门的监管职责相结合，真正做到“有法必依”，将公众责任保险实实在在地在整个社会普及。
可以预见，今后我国的环境污染责任强制保险将选择在危险品、有毒有害化学品生产、运输、储存企业、易发生污染事故的石油化工等行业以及危险废物处置等企业试点先行，遵循由易到难的原则，谨慎、稳步推进。
5、建设工程相关责任保险
根据2006年建设部和保监会联合印发的《关于推进建设工程质量保险工作的意见》，“建立起完善的建设工程质量保险制度，包括建筑工程一切险、安装工程一切险、工程质量保证保险和相关职业责任保险等”。可见，在工程建设领域引入工程质量保险制度，推动工程技术风险评级体系的建立，将是不久的将来各地建设行政主管部门和保险监管部门的共同目标。“意见”中明确指出“工程勘察单位、设计单位、监理单位、施工图审查机构、工程质量检测机构等应积极投保相应的责任保险。”这将从政策的高度保证相关“建筑工程监理责任保险”、“建筑工程勘察责任保险”和“建设工程设计责任保险”等一系列相关责任保险在我国的深入开展。同时.这也对我国责任保险在建设工程领域的保险保障实力提出了更高的要求。
(二)未来我国自愿责任保险市场的发展
随着我国法律法规的完善落实，公民法律维权意识的逐渐提高，责任保险供给的不断增加以及强制责任保险的保障力量渐渐渗入社会生活的各个领域，我国的自愿责任保险市场也将随之被带动，加快成长壮大起来。笔者看来，以下几大险种将有望成为我国未来自愿责任保险市场的主要代表。
1、董事及高管职业责任保险
据不完全统计，中国境内上市公司约1400多家，有董事责任保险的公司仅占2%，而在美国，购有董事责任保险的上市公司的占比高达96%，在香港也有60%，两者的差距之大显而易见。
2006年1月1日，新《公司法》和《证券法》实施，其中《公司法》第113条规定：“董事应当对董事会的决议承担责任。致使公司遭受严重损失的，参与决议的董事对公司负赔偿责任。”这意味着根据新的法律，上市公司董事及高管人员即使是行使正常职权所造成的公司损失，都可能要面临股东起诉的风险。同时，最高人民法院正在考虑修改司法解释，明确投资者的直接诉权，不再设置前置程序。高院的考虑无疑将保护更多投资者的利益，使得上市公司的高管人员面临更大的责任风险。
2007年以来，由于监管部门加强了对证券市场监管，加大了对违法违规行为的查处力度，因此如何有效化解风险越来越多地引起了上市公司高管们的兴趣，董事及高管职业责任保险渐受上市公司青睐。
2、涉外产品责任保险
目前，来自产品责任险的收入在国内财险公司的业务收入总量中仅占3.8%的份额，而国外财险公司的责任险保费收入则已达到15%左右。随着出口额持续增长，西方市场加强了进口产品的管理，国内企业正面临越来越多的产品责任索赔和诉讼风险。应外国进口商的要求，加上出口企业自身风险意识逐渐增强，现在越来越多的国内企业也开始投保涉外产品责任保险。在广东等地，产品责任险已出现较强的增长势头，部分上市公司和行业龙头企业已开始主动购买产品责任险。今后，产品责任保险的发展空间必将十分广阔，国内的保险公司更应乘势而上，通过合理界定产品保障范围、提升保险服务质量来激发企业的投保意识，拓展我国的涉外产品责任保险市场。
3、一般行业雇主责任保险
2004年1月1日国家出台了《工伤保险条例》，并于当年4月1日正式实施，这标志着工伤保险已成为我国法定强制保险。然而在一个完善的社会保障体系逐渐建立的过程中，由社会保险局所提供的工伤保险，其覆盖的保障面只是最基本的。面对不同类型的企业和不同层面的需求，保险公司更应提供多方面、多层面的补充，一般行业雇主责任保险就是这样一款产品。当前，我国正积极构建国家；企业、个人三位一体的保障体系，这些都将带动各类企业开始考虑运用保险工具进行雇主责任风险的分散和转嫁。我们不妨从不同角度对其发展潜力进行预测：按市场面测算，近年来我国各类企业数量已超过500万家，若按单位交纳保费5000元计，其潜在保费将达250亿元，这个数字相当于2003年全国保费收入的30%，按发达国家或地区雇主责任保险约占财产险保费20%进行测算，当前雇主险保费潜力保守估计也将突破150亿。可见，一般雇主责任保险在我国一定会实现—个跨越式的发展。
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