□杨雪冬
从1998年《村民委员会组织法》正式颁布以来，一些地方也开始尝试改革现有的乡镇长选举方式。根据现有的《地方政府组织法》，乡镇长必须通过乡镇人民代表大会选举产生，属于间接选举。因此，现有的选举方式改革主要是围绕提高选举的竞争性展开的。
根据各种调查，我们可以归纳出六种改革类型，分别是：
1.直接选举乡镇长。最著名的是四川省遂宁市市中区的步云乡。此外，四川省青神县的南城乡也在大致相同的时间举行了正副乡长的直接选举。步云选举是1998年11月开始的，整个选举过程历时大约两个月。选举办法是，除了组织提名外（包括政党、社会团体和群众组织），30人可以联合提名候选人。然后由选区联席会议从中决定两个候选人，与区委提名的候选人参加竞选。三位候选人有大约一个星期的时间到各村或利用场集进行竞选活动。然后投票选举。这次选举由于不符合现有法律规定，引起了很大的争议。2002年步云进行了直选后的第一次换届选举。鉴于上次的情况，在遵守法律的前提下，对选举方式进行了调整。主要有两个变化：一是直接选举乡长候选人，然后推荐给乡人大代表会议上，从而与现有的人大代表选举乡镇长直接结合起来；二是不进行政党提名候选人，而是把预选中的得票最高者作为党的提名人选。
2.“三票制”选举镇长。深圳市大鹏镇在1999年的镇长选举中采用了这个方法。这个方法借鉴了“两票制”选举村党支部书记的方式。“三票制”基本内容是：先由选民提名候选人，这是第一票；然后由代表选举最后推荐到镇人代会的候选人；最后由镇人代会选出镇长。
3.“两票制”选举乡镇主要领导。1999年，山西省临猗县卓里镇采用了这种方法。与大鹏镇相比，卓里的“两票制”选举乡镇主要领导也借鉴自村党支部选举。但是二者的一个关键区别是，在卓里镇主要领导（除镇长外，还有党委书记、镇人大主席）都被包括进来。其主要内容是：先由全镇选民对乡镇主要领导投信任票，上级党委根据得票多少决定推荐人选，然后按照现有的法律程序进行相应的选举。
4．“公推公选”乡镇长。四川省遂宁市市中区以及南部县都采取了这种方法。只不过前者还用这种方法选举乡镇党委书记。这种实际上是把严格的考试和规模扩大的选举结合在一起的一种方法。基本程序是：公开空缺的职位，放宽报名条件，允许更多的人报名参加严格客观的笔试，笔试的前六名进入口试。口试的参加者包括了乡镇干部、村级干部、村民代表以及上级领导，规模在100人以上。根据口试的情况，进行投票，前两名推荐到乡镇人代会，选举产生乡镇长。
5．乡镇人大代表直接提名乡镇长。四川省绵阳市从1998年11月开始实行了这种方法。上级不提出乡镇长人选，而是由人大代表联合提名。
6．“两推一选”乡镇长。湖北省京山县杨集镇在2002年9月采取了这种方法。所谓的“两推”是分两个层次来确定候选人；“一选”就是最后的选举。“一推”是由全镇居民提名候选人。“二推”是由村民代表会议从提名中选出推荐给镇人大的人选，最后由镇人大选举。这个方法类似于深圳大鹏镇的“三票制”，主要的区别是明确了村民代表会议作为推荐人选组织。
比较这些改革模式，可以发现有三个改革思路：
第一个思路是实行彻底的直接选举，由全体乡镇居民直接选举乡镇长。步云乡的第一次选举就是这种尝试。这种思路充分肯定了在当前的条件下，乡镇居民有能力、有理性选举出符合条件的乡镇长，但也存在着两个主要问题：（1）直接选举不符合宪法和地方政府组织法的有关规定；（2）目前还缺乏完整配套的选举方法来规范乡镇直接选举。
第二个思路是在现有法律框架下，让全体乡镇居民参与到乡镇长选举过程中。深圳大鹏镇和湖北杨集镇的改革就是遵循了这个思路，让全体乡镇居民提名候选人。这个思路虽然符合了现有法律规定，但也存在着两个主要问题：（1）全体居民提名的候选人不是直接推荐到乡镇人民代表大会，而是经过村民会议或其他会议形式，进行第二次选举。目前，这个中间环节还没有法律支持，也很容易成为操纵选举的漏洞；（2）从程序理念上看，由少数人（人代会）决定多数人（全体居民）提出的人选也需要进一步分析。
第三种思路也是在现有的法律框架下完成的，基本方法是把考试作为推选候选人的方法，同时增加乡镇居民对候选人的了解。遂宁的“公推公选”就是这种思路。这种方法利用考试的客观性提高了对候选人资格的要求，同时也让更多的居民参与到选举的过程中。但也存在着三个主要问题：（1）报名资格的限制过多；（2）频繁的考试增加了选拔的成本；（3）口试作为一种竞选的方式缺乏明确的组织性规定。
从这些改革模式看，有两个基本特点：一是增加了选举的竞争性、参与性和透明度，不仅提高了普通群众参政的能力，也大大提高了干部的参政能力。参加选举的干部在口头表达、与群众的沟通能力等诸多方面都有了提高。而群众也通过参与熟悉了选举程序，增强了对自我利益保护的意识。二是党委提名的人选都顺利当选，这不仅表明当地党委在进行改革中做了充分的准备，也说明了党在农村保持了很高的号召能力和领导能力。
根据我们的调查，对于现有的乡镇长选举方式的改革，大部分人，包括乡镇干部持赞同态度。现在的问题是，如何进一步推进改革。目前有三个思路：一个思路是在全国普遍实行乡镇长直接选举。国家制订各种配套的选举办法和法律，来保证选举的顺利推行。二是鼓励地方进行各种改革尝试，在条件成熟的地方进行小范围的乡镇长直接选举。根据这些地方的经验，制订相应的法律，尤其要研究党委在选举过程中的地位和作用。三是取消乡镇这个层级，把它变成县的派出机构。从目前的情况看，第一个和第三个都缺乏客观的条件，第二个思路更有可行性。但是其操作起来需要深入的研究和计划。
