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郑明峰:基层税务执法风险防范机制存在的问题及对策 - 税务论坛 - 红网论坛

2010-09-20  华生平
郑明峰:基层税务执法风险防范机制存在的问题及对策

(湘潭市雨湖区国税局党组书记、局长 郑明峰)

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  近年来,税收征管的科学化、精细化、规范化进程不断加快,税收执法考核和管理的手段也日益深化和完善,各级税务部门逐步建立了较为齐全的执法风险防范机制,为干部有效规避执法风险提供了保障。但不可否认,基层税务执法风险防范机制还存在一些不容忽视的问题,税收执法的潜在风险还是不同程度存在,笔者结合工作实践,对基层税务执法风险的防范和管理进行了深入分析。
  
  一、存在的问题
  
  (一)风险防范监控不够全面。目前,我们实行的税收执法检查、税收执法责任制、税收执法监察等基本上都属于事后监控,而对执法风险缺少系统地、定时地事前尤其是事中的风险控制,对执法管理的结果监督多,而对执法管理过程的监督检查少,滋生了乱作为和慢作为的行为,特别是在按照税法应征而不征、少征的行为上存在监督检查的“真空”,这在一定程度上无法很好的规避执法风险所带来的损失。
  
  (二)执法管理流程存在缺陷。执法管理流程中容易出现差错的关键环节上控制不到位,没有设置量化的标准和执法管理的时限,给执法管理人员随意执法留下了空间,导致了流程脱节、执法管理失控,为税务行政复议、税务行政诉讼以及税收强制措施的执行埋下了隐患。同时对新形势下税收的新情况以及难点税种没有纳入到日常的税收执法管理中,造成税收流失。
  
  (三)执法责任分解出现脱节。目前的执法风险防范机制在制度设计上十分注重责任的分解,但基本上是停留在基层一线干部的层面,也就意味绝大多数责任风险是由基层一线干部承担,而忽视了对领导层以及税务机关本身应承担的风险责任的分解落实,这样易造成监控管理链的脱节。
  
  (四)信息分析支持力度偏低。现在所采取的风险防范控制方式主要以人工为主或人机结合,对于具体风险,缺乏量化和信息化的数据支持,不能从数据分析应用的视角建立必要的风险预警、评估及控制机制,造成我们风险控制能力偏低。
  
  二、对策与建议
  
  税收执法风险实质上是一种法律风险。因此,在税务人员税收执法风险防范工作中,借鉴全面风险管理理论,建立以事前、事中监控为重点的执法风险管理机制,既是严格依法治税、提高税收征管质量、深化税收征管改革的客观需求,又是提高税务干部自身风险防范意识,保障干部敢于执法、公正执法、安全执法的现实需要。降低基层税务人员执法风险必须坚持以人为本、标本兼治、综合治理的原则,需要从税收法律、法规及政策的完善上解决,更要注重结合基层税收管理中存在的实际问题,从提高执法人员的综合素质、规范税收执法管理行为等方面建立健全执法风险防范机制,将风险降至最低。
  
  (一)建立教育培训机制,提高执法人员综合素质
  
  一是加强思想道德教育。要强化税务人员的职业道德建设,运用多种形式开展反腐倡廉教育,提高税务执法人员执政为民、廉洁从政的思想认识,帮助税务干部牢固树立正确的人生观、世界观、价值观,自觉抵御来自形形色色的诱惑,自觉切实筑起反腐防腐的思想防线。运用党纪、政纪、法纪的手段,以反面案例为警示,增强纪律的震慑力,真正建立起预防腐败的教育体系。二是加强业务素质教育。切实提高执法干部的业务素质,以杜绝难作为现象的发生。要强化对税收执法管理人员税收政策的培训,切实解决因对税收政策理解偏差导致执法管理不到位的风险。按照复合型人才的要求,加强财务、法律、经济、计算机等多方面的知识培训,切实提高税务人员的应知会知水平。三是加强风险意识教育。强化执法风险操作流程的培训,提高执法风险数据深度运用水平,提高运用数据分析问题和解决问题的能力。建立具有风险意识的税务文化,促进风险管理水平的提高,以及执法人员风险管理素质的提升,保障风险管理目标的实现。
  
  (二)建立安全指标机制,加大征管行为控制力度
  
  目前,基层税务执法风险多数是在易出现差错的关键环节上控制不到位,因此,加强重要流程的内部控制,在有些环节上设置量化指标和管理时限,减少执法管理随意性十分必要。在实践中,我们发现在税务行政处罚方面的随意性问题比较突出。因此,必须对税务执法防范中能量化的指标,设置安全数值或风险数值。指标体系可以分为两个部分,即目标量化指标和过程控制指标。目标量化指标是按照每一项执法管理工作要求必须达到的预期目标,如税务登记率等征管六率目标值。过程控制指标是每一项执法管理工作操作过程中的关键节点,这些节点是税收执法管理人员必须按照流程操作到位的,如对未申报纳税人必须发放相关税收法律文书、连续三次“零申报”纳税人必须到户调查核实、发票验旧领新时必须核对开具金额和纳税情况比对等。这些指标的设定应该根据基层税务机关的实际,把容易出现管理脱节或忽视的环节,对执法管理安全有影响的节点控制起来,预防随意性执法管理行为。同时,将执法管理的目标量化指标和过程控制指标体现在执法管理的操作流程中,把风险管理的各项要求融入税收管理和业务流程中,对应到每一个执法管理岗位,建立执法管理安全指标体系的流程图,确保每个岗位的执法管理目标和过程都可以实施控制。
  
  (三)建立监督保障机制,推进执法管理民主进程
  
  一是加强税务执法活动的外部监督。建立通畅的税收政务公开平台,引导社会各界(纳税人代表、人大、政协、行风监督员等)民主参与税收执法管理活动,给予纳税人及社会充分的参与权、知情权和陈述权,把执法管理活动放置在“阳光”下操作,形成执法管理民主化的格局。要拓宽社会监督渠道,探索建立高效、便捷和成本低廉的防范、化解税收执法风险的外部安全监督管理体系,搭建民主监督管理的有效平台,解决涉税难题,保证执法公正。二是强化内部执法管理的监督。1.强化事前监督。要认真执行税收规范性文件会签制度,凡是具有普遍约束力的税收规范性文件在出台之前,必须经过法制机构统一审核把关,接受备案的上级税务机关要依法严格审查,发现问题及时纠正。把保障纳税人的知情、听证、复议和行政诉讼等一系列权利以及约束税务机关自由裁量权作为健全税务执法程序制度的重点,减少税收执法的随意性,规范自由裁量权的行使。要强化执法程序、执法文书的归口管理制度。要落实好税收执法公示制度,对应予公示的执法项目包括税收基本法规、执法依据、执法程序、执法主体、执法权限、执法责任、处理处罚结果都要采取多种形式予以公示,实行“阳光办税”。2.强化事中监督。要认真执行重大税务案件集体审理制度,严格依照法定权限审理,对涉嫌构成犯罪的税务案件要依法及时移送司法机关。要实行重大涉税事项集体决策审议制度,对超过一定额度的审批事宜,实行集体审批,民主决策。要做好税务行政处罚听证工作,充分尊重纳税人的陈述权和申辩权,保证税务行政处罚全过程的公正、公开。3.强化事后监督。要强化税收执法监督检查,执法监督检查统一归口由法规部门负责。要严格执行税务行政复议制度,增强税务机关的自我纠错能力,维护纳税人的合法权益。要对税款入库、退库、欠税审批等各项工作要制定严格的工作规程,严格日常的会计核算,加强对税收征管情况的监督,防范和制止各种违法乱纪行为的发生。4.强化责任追究。全面推行过错责任追究制,建立执法质量的好坏同个人全员目标考核相结合、单位执法质量和效能考核相结合、执法质量同单位评先评优相结合、执法质量考核和外部评议相结合的四项管理机制,实现对税收执法全过程、全方位的监督制约,严肃执法过错责任追究,加大领导责任追究力度,确保执法质量不断提高。
  
 (作者系湘潭市雨湖区国税局党组书记、局长 郑明峰)

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