论稳定和完善农村基本经营制度

 

    论稳定和完善农村基本经营制度

作者：孔祥智     来源： 《中国社会经济发展战略》2010.3  
  发布时间：2010年9月18日
摘要：自从上个世纪 80 年代初期开始实行家庭承包经营制度以来，稳定和完善这一农村基本经营制度就成为 30 年来农村工作的永恒主题 。如何进一步稳定和完善农村基本经营制度 ，关键是要做到 ：一是把“长久不变”作为农村基本经营制度稳定的基石；二是实现2010 年中央“1 号文件”所提出的两个转变 ；三是进一步推动和规范农村承包地经营权流转 ；四是大力发展农民专业合作社。
     关键词：农村基本经营制度；两个转变；土地流转；农民专业合作社

自从上个世纪 80 年代初期开始实行家庭承包经营制度以来，对这一农村基本经营制度的稳定和完善就成为30 年来农村工作的永恒主题。本文拟结合2009 年度对农村所作的调查研究，分四个方面讨论稳定和完善农村基本经营制度应该侧重和注意的问题。  
 一、“长久不变”是农村基本经营制度稳定的保障   
 关于我国的农村土地承包期 ，1984 年中央“1 号文件”规定“一般应在15 年以上”，1993 年中央“11号文件”规定“再延长 30 年不变”，十七届三中全会提出“长久不变”，这是中央适应农业发展需要和广大农民的要求而作出的科学决策。今年的中央“1 号文件”明确指出：“完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。”笔者的理解是，所谓“长久不变”，就是在“30 不变”的基础上继续延长，包括作为我国农村基本制度的核心——家庭承包经营制度长久不变，也应该包括广大农民对第二轮承包以后承包经营的耕地（包括面积和具体地块）应拥有的权利和承担的义务长久不变，所承包的地块不应该再有所调整，这是完善我国农村基本经营制度的重大举措，具有深远的现实意义。     但是，“长久不变”面临着很多现实问题。主要有 ：一是在1993 年开始执行第二轮承包时，一些外出打工收入比较稳定的农民放弃了承包耕地。这个问题涉及到的农户较多 ，应引起有关部门的高度重视，尽快给予确认并颁发土地承包经营权证书等确权或确利文件。二是一些大城市郊区在上个世纪80 年代末期和90 年代初期推行规模经营，把已经承包的耕地再次集中起来，实行集体农场或者家庭农场的经营模式， 这些地方的农民至今尚未拿到象征着相应权利和义务的土地承包证书，因此，如何把确权和确利相结合，使农民能够充分享受到工业化、城市化带来的土地收益 ，是这类地区迫切需要解决的问题 。三是少数村由于工业化程度较高等原因，自始至终没有把土地承包到户 ，采取集中经营的方式，这类村的村民对于土地权利的实现，最佳方式可能是股权换土地，使农民真正获取村庄工业化带来的收益并且和工业化同步增长。四是大部分地方自第二轮承包后（有的自第一轮承包后），就按照中央的精神，没有对农户的承包耕地进行调整，出现了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的现象，有的耕地甚至已经无人耕种。如果据此确权并“长久不变”，则固化了这种由于自然原因而出现的不平等 。五是对土地承包经营权的管理和相关法律要重新修订，以便把全党的意志尽快转化为法律、法规。
 二、“两个转变”是农村基本经营制度稳定的基础
     2010年中央“一号文件”指出：“着力提高农业生产经营组织化程度。推动家庭经营向采用先进科技和生产手段的方向转变，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。”“两个转变”指明了中国农业现代化的道路。为了推动“两个转变”，尤其是第一个“转变”的实现，应在以下方面做出努力。
第一，改革政府农业服务机构体制，以公共服务机构为依托完善其公益型服务职能。要按照实现城乡基本公共服务均等化的目标，加快推进体制机制创新，大力发展农村公共事业，不断提高农村基本公共服务水平 ，促进农村社会全面进步。为此，要进一步确立县级农业服务机构的公益性农业服务职能，同时，按照《农业部关于加快推进乡镇或区域性农业技术推广机构改革与建设的意见》（农科教发〔2009〕7 号），对乡级农业社会化服务体系改革要明确其公益职能。   
第二，壮大村级集体经济实力 ，进一步提高其农业社会化服务能力 。村级服务机构在发挥农业社会化服务功能上处于特殊地位，起着直接作用。因此, 要发展壮大村级服务组织，提高其提供农业社会化服务的能力 。一是要大力发展村级集体经济，不断壮大村级集体经济组织服务实力 。要因地制宜地发展村级集体经济，加强农村集体资产的管理，实现集体资产的保值增值。二是切实加强农村基层组织建设，强化农业社会化服务体系建设的组织保障。三是明确村级集体经济组织功能定位，完善村级集体服务功能。四是强化政府对村级集体经济组织的扶持力度，比如在资金、信贷和税收上的扶持。五是要逐步推进村级服务站点建设。六是可以考虑设立若干农业服务小组或服务站，为农户提供产供销一体化服务。
第三，进一步加强龙头企业在农业社会化服务中的骨干作用。国际经验表明，发展农业产业化经营，是实现传统农业向现代农业转型的必由之路。龙头企业具有较强的市场开拓 、科技创新和经营管理能力，是发展现代农业的重要力量。在我国农村经济发展的现阶段，提高农业产业化和农业现代化水平，很大程度上取决于农业龙头企业的发展状况。
第四，不断完善个体形式的民间服务组织，强化民间服务主体在农业社会化服务中的补充力量。要不断提高农村经纪人的服务能力，降低服务风险，包括要加大政策扶持力度，为经纪人合法经营、文明经营创造公开、公平的竞争环境 ；提高农村经纪人的组织化水平，做好组织、协调工作，引导农村经纪人建立联合体和行业协会；加强对农村经纪人的培训，提高其业务素质；加大宣传力度，扩大农村经纪人在农村的影响。    
第五，改革农村金融机构的服务机制和服务方式，提高其资金供给能力和服务能力。要以小额信贷为主 ，推进金融产品创新 ，减少交易成本 、减少信息不对称导致的风险问题 ，增加对农户的信贷供给 ；推进抵押品替代机制创新，比如商业信用、信贷保险等，使农户摆脱“抵押品不足”困境，解决交易成本高、信息不对称问题，缓解农户和小企业贷款难 ；大力推进农村信用体系建设，推动农村信用乡（镇）、村创建活动的开展，对信用乡（镇）、信用村和信用户提供有力的信贷支持，营造良好的信用环境 ；对于真正贷给农民和农民专业合作组织的信贷资金，国家在政策上要给予减税或免税优惠，以此鼓励农村金融机构为“三农”服务。
三、进一步推动和规范农村承包地经营权流转是农村基本经营制度稳定的前提
今年中央“1 号文件”指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务 ，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”中共十七届三中全会 《决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则 ，允许农民以转包 、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户 、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”二者在精神上是一致的 。再往前追溯，2007 年实施的《中华人民共和国物权法》，把农村土地承包经营权界定为用益物权，用益物权是物权的一种，是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”。既然是用益物权，承包人当然享有包括流转在内的各项权益，即“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定 ，有权将土地承包经营权采取转包 、互换、转让等方式流转” 。事实上 ，正是2008 年10 月中共十七届三中全会精神和2007 年生效的《物权法》相结合，我国的农村土地承包经营权流转才迅速发展起来。也正是日渐活跃的农村土地承包经营权流转市场的建立和完善，才使以家庭承包经营为核心的农村基本经营制度不断趋于稳定。    
从笔者调研的情况看，当前的土地流转呈现出以下特点 ：一是在各种流转方式中，“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式， 一般占到流转面积的 50% 左右，“出租”一般位居第二，多数地区占 30%。二是以土地承包经营权入股成立农民专业合作社的流转方式开始显现，并逐渐成为深受广大农民欢迎的流转中介 。三是在有序流转的推动下，土地流转价格连年上升，农民的利益得到了保障。当然，在农村土地承包经营权流转过程中也出现了一些令人担忧的问题 ，一是转入土地存在着非粮化趋势 ，这样发展下去，未来的粮食安全将会受到一定威胁。二是存在着一定的非农化现象。在一些大城市郊区，转入土地主要用于建设农家乐设施，有的还用于建造会议中心等，实际上是变相地建设用地开发。尤其是用于建设高档饭店或会议中心的土地，流转的主体（主要是企业）退出后，这部分土地将很难复垦为可耕地。三是大型农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营现象不断增加，很多地区也以在土地流转过程中引入多少企业为政绩。龙头企业流转土地，大都采取了“转租倒包”的方式，即一方面支付给农民高于一般水平的流转价格，另一方面在用工时首先满足转出土地的农民的要求，使转出土地的农民能够得到双重收益，从当前看，对农民是有利的，但正如中共中央2001年发布的第 18 号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出的那样，“企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患很多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民 ，危及整个社会稳定”。   
    结合近期调研，笔者认为，推动和规范农村土地承包经营权流转必须做好以下几项工作 ：
第一，必须首先按照十七届三中全会的要求，把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度，抓好农村土地承包经营权确权 、登记、发证工作，为土地流转管理提供科学依据 ；要加大土地确权力度，明晰农村土地承包经营产权 ；加快推进农村土地登记 ，体现物权法定、登记公示的效能，完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放 ；依法明确农民的土地权益，明确农户的土地承包经营主体地位，严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。
第二，加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点，全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程，确保流转规范有序 ；以建立流转服务组织和网络为平台 ，逐步完善和加强土地流转信息提供 、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务，优化流转外部环境，不断健全流转市场；以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托，不断健全流转纠纷调处机制 ，确保流转纠纷及时化解。
第三，建立健全土地流转纠纷解决机制。一是要建立矛盾预防机制。进一步完善土地确权工作，妥善解决土地遗留问题，做中国社会经济发展战略到先解决问题，再进行流转。二是要及时处理流转矛盾纠纷，纠正和查处违背农民意愿，强迫流转等问题。三是完善土地承包经营权流转纠纷调解机制，加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设，建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度，依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁，维护农民的土地承包经营权正当权益，促进土地健康流转。
第四，积极探索发展土地股份合作社，促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转 。实践证明，农民以土地承包经营权作价出资入股农民专业合作社，发展多样化的联合与合作，能有效地把土地集中起来、连片开发，是把农业生产要素合理地整合起来的较好方式。土地股份合作社有利于降低土地承包经营权流转风险，保障了农民土地承包经营权权益，进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股合作社可能诱发的问题与产生的隐患，还应该引起重视并及早防范，在法规和政策文件中做出规定和说明。   
   四、农民专业合作社建设是农村基本经营制度稳定的核心
    大力发展农民专业合作社是实现“两个转变”的中心环节 ，也是稳定农村基本经营制度的核心。根据农业部门的数据，截至2009 年底，全国依法在工商行政管理部门登记的农民专业合作社达24.64 万家，比上年增长一倍多。农民专业合作社涉及产业广，主要分布在种植业、畜牧业，在服务内容上，逐步从起步时的技术互助、信息传播，扩展到资金、技术、劳动等多方面的合作，从生产领域逐步向生产、流通、加工一体化经营发展。实践证明，农民专业合作社的蓬勃发展，很好地发挥了“统”的功能，在很多地区有效地填补了县、乡、村三级组织“统”的功能发挥不够的空白，已经成为稳定农村基本经营制m度的核心环节。从调研情况看，笔者认为进一步发展农民专业合作社还需要做好以下几方面工作：
第一，加大各级政府对农民专业合作组织的政策支持力度。农民专业合作组织的发展需要政府在财政 、信贷、税收等方面的支持。在财政方面要对各级示范社给予补助，使其更好地发挥示范带动作用。有关部门要抓紧出台支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的办法 ，将国家支持发展农业和农村经济的财政专项和投资建设项目，尽可能地委托和安排有条件的农民专业合作社实施 。同时要整合对农业的专项投资资金 、财政支农资金和农业综合开发有偿资金，要重点支持农民专业合作经济组织开展的农产品生产基地的基础设施建设、科研开发能力、技术服务水平、质量检验检测水平和信息网络体系建设，重点扶持农民专业合作社开展无公害、绿色、有机等“三品”和地理标志认证工作，发展优势产业和特色产品，提高经营品牌化水平。在税收方面，尽管财政部和国家税务总局于2008 年7 月下发了《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》，但主要减免了农民专业合作社的增值税和印花税，有些税种（如营业税等）不在减免之列 ，但调查中很多农民反映：农民销售自己生产的产品不需要缴税，而组成专业合作社销售则需要交纳营业税，加上刻章办证（主要指质检证明、环保证明等）等环节的费用，加重了负担。因此，要充分考虑到农民专业合作社及其提供的服务具有部分公共物品性质，对合作社为其成员提供农业生产经营服务免征营业税等。此外，还可以利用税收政策引导合作社的发展方向 。在信贷方面，国家政策性金融机构和商业性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持和金融服务。一方面，农业发展银行应向农民专业合作社进行信贷倾斜，增加对农民的信贷资金额度，对生产基地建设和农民发展生产所需要的资金给予大力支持，减少不必要的环节，对规范运作、信誉较好的，可给予低息贷款，也可采取政府贴息贷款的办法 。另一方面，鼓励商业银行为专业合作社提供优惠贷款，如提供专业合作社生产经营、扩大经营规模、增加设施投资所需贷款等 。此外，按照今年中央“1 号文件”的要求，“各级政府扶持的贷款担保公司要把农民专业合作社纳入服务范围”，并鼓励农村信用社选择制度健全、经营业绩好的专业合作社试行流动资金贷款的信誉担保制度，扩大信用社对客户的信誉担保范围及贷款额度，建立适合农民专业合作社特点的信贷抵押担保。   
 第二，逐步建立农村合作金融体系，拓宽农民专业合作社的筹资渠道。中央“1 号文件”提出要“支持有条件的合作社兴办农村资金互助社” ，实际上有很多专业合作社内部已经在尝试着资金合作业务，关键是如何进行正确引导，使其不偏离合作的性质。农村合作金融体系的建立，既能够解决小农户资金难题，又可以帮助农民解决富余资金出路问题，所得利润还可以用于专业合作社发展，如农业技术推广、农民培训等。从长远看，我国农民资金问题的解决，根本上还要依靠自身的力量，大力发展合作金融。
    第三，加强和规范农民专业合作社的自身建设 。一要健全专业合作社的组织机构和规章制度 ，包括合作组织章程 、以社员为主体的明晰的产权制度 、组织内部机构以及财务管理公开制度 ，规范运作 。二要切实建立好农民专业合作社的 “三会”制度，包括会员大会 、理事会、监事会，规定好各自的职责 、权限和互相之间的制衡关系 。三要增强社会资本和农民合作组织的凝聚力 。专业合作社在对内服务于社员 、提供非赢利性服务的前提下 ，对外参与市场竞争 ，其盈余和积累归全体社员共同所有 ，对于年度可分配的盈余，在留取必要的公共积累后 ，要按照交易额返还给本社成员 。这是增强合作社凝聚力和向心力的关键所在。四要在农民专业合作社中实现民主决策 、民主管理的原则 ，首要一步是制定并严格实施合作组织的《章程》，建立健全民主决策制度。然后要依据《章程》，设立机构并切实履行职能 。要保证民主决策机制不落空 ，一方面要培养普通成员参与决策 、行使权利的意识 ，另一方面要使组织的发展目标更贴近农民的需求 ，这样才能激发农民的热情，积极参与决策。