关于税源管理专业化的探索和思辨

关于税源管理专业化的探索和思辨

一、江苏国税税源专业化管理的实践

在去年全国征管和科技工作会议上，宋局长明确提出了树立风险管理理念，实施信息管税，勾画了风险管理为导向的税收管理专业化管理基本目标。在今年全国税务工作会议上，肖捷局长的报告、钱局长总结中要求，深入推进专业化管理，不断强化税收征管基础工作，其中一项重点工作是探索税源专业化管理新模式。其主要内容是以税收风险管理为导向，对税源实施科学分类，合理调整征管机构职责，整合优化各部门管理资源，创新税收管理员制度，我们认为肖局长、钱局长和宋局长的报告中有关税源专业化管理问题十分及时，非常必要，是破解当前税收管理中很多突出问题和矛盾的一个重要突破口，为全国税务系统推进税源管理专业化指明了方向，在我国税收管理现代化进程中具有里程碑意义。

下面，首先介绍一下我们江苏国税落实肖局长、钱局长、宋局长讲话精神，深入推进税源专业化管理的实践情况：

去年以来，我们江苏国税根据总局统一部署要求，把树立风险管理理念，推进信息管税，实施税源管理专业化，不断推进征管制度创新和业务变革等几项重要工作联系起来，统筹安排，整体推进取得一定成效，在2010全省国税工作会议上，我们周局长报告专门阐述了专业化管理、信息管税、风险管理等工作要求之间的内在联系和规律性，为各级国税机关统一思想认识奠定基础；在2010年全系统七项主要工作任务中，关于税源管理专业化的部署要求成为报告的主要内容，占据其中的三项，比较明确细化了今年深化税收风险管理，推进专业化管理的各项目标任务和主要工作措施。

我们认为，江苏国税专业化格局和总局的意见在方向上是一致的，在一些环节有所差异，具体汇报如下：

1、建立以税收风险管理为导向的税源管理专业化运行机制

（1）建立以风险管理为导向的税源管理专业化运行机制，就是按照风险管理的流程要求，在省市县分局四级国税机关层级之间、部门之间，以税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价为主线，对税源管理职能进行分解分工；在外部对纳税人以纳税人的规模、行业、风险类型扽为基础，按照风险等级进行分类管理，形成各级各部门之间上下衔接互动、运行顺畅的信息化、专业化、立体化的税源管理运行机制。

（2）税源管理专业化运行机制包括纵向互动机制、横向联动机制、外部协作机制和综合管理机制

A、纵向互动机制的内容是：

省市局承担风险管理运行流程中的“风险目标规划管理、风险分析识别、风险等级排序管理、风险应对支持管理和上收管理”等重要职能，发挥其在风险管理中的主导作用。具体工作任务重点包括：建立风险分析识别管理工作机制、风险信息情报管理机制、风险应对管理机制、目标管理和保障机制。建立风险管理平台和风险特征库，组织、监督、考核本地税源管理工作。。

省辖市局按照省局的统一安排部署，做好本地区风险管理年度规划工作。以省局风险特征库为基础，根据本地区纳税人产业分布结构状况，及遵从风险发生的主要特点，建立本地区的市级风险特征库；参照省局的部门分工，组织好日常风险分析识别工作。建立风险等级排序管理工作机制，根据本地区税收风险发生的特点和人力资源分布状况，做好风险等级排序相关参数的调整维护，做好风险等级排序的日常管理工作。根据省局的统一规划，做好中小企业风险分析应对指南、模板的编制工作。结合省局纳税评估、专项检查等工作安排，制定本地区年度联动纳税评估、整合专项检查等规划部署工作。对部分复杂事项实施上收管理；按照大企业管理的统一要求，开展上收大企业税收分析监控和风险应对工作；对一线一些风险应对工作中的疑难问题提供及时的支持帮助。做好全年风险管理总结评价和绩效评估工作。

县局机关从以行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重。具体职能包括：在纳税人较多的地区，直接承担税收风险的等级排序管理；直接承担本县域范围内纳税人风险信息情报管理和对外交互工作；直接承担本县域范围内的风险分析识别工作；直接承担部分复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业风险应对管理；按照风险类型直接实施专业化应对工作；直接组织实施全部或部分大企业（或重点税源户）风险分析监控、风险应对等事项；按照职责分工，做好省市局上收管理的协助配合工作等。

基层分局以创新管理员制度为契机，形成与管理层风险分析识别、风险等级排序相衔接的管理员职能体制。合理分解户管员管理职责，把税收风险分析、专业纳税评估、大企业的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从属地管理的税收管理职能中分离出来；把制度性安排的、事务性管理服务职能保留在属地管理的职能中。基层分局的管理员分为专业税收管理员和属地管理员，上级局安排的和本分局自行组织的风险应对事项由分局专业税收管理员承担，属地管理员以划定的纳税人为管辖对象，承担税收执法和纳税服务的日常事务性管理工作，包括开展日常税收巡查、调查，催报催缴、提示提醒等。据统计，我省目前已有8个省辖市局机关成立了专业风险管理团队，县（区）局机关成立县（区）局专业团队151个，由县局统筹管理的松散型团队124个，专业机构担当专业团队的45个，分局内部成立的专业团队409个，从事税收专业管理的人数达到全部管理员总数的43.89％，专业化队伍建设为税源专业化管理提供了组织保障。

B、横向联动机制的内容是：

各级部门之间建立健全税源监控、税收分析、纳税评估、税务稽查等工作联动机制，进一步明晰各部门的税源管理职责。

各级税务机关充分发挥税收分析的基础作用，及时发现反映地区税源发展和税收征管中存在的问题，为税源监控和纳税评估提供准确的线索和导向；税源监控是衔接税收分析、纳税评估和税务稽查的重要环节，以税收分析成果为依托，根据企业规模、行业特点、风险类别等因素，合理划分税源监控的职责和重点，实施分级分类监控，对于税源监控中发现的疑点和问题，要及时反馈到税收分析、纳税评估和稽查环节，促进税收分析质量的提高，为纳税评估和稽查选案提供准确的目标和方向；全面提升纳税评估工作质量和效率，充分发挥以评估促分析、以评估促稽查、以评估促管理的作用，完善评估工作的组织形式，加强纳税评估案例分析，探索税负异常变化规律，并及时将分析成果反馈税收分析、税源监控环节，以改进税收分析方法，提高税源监控能力；积极发挥税务稽查的促进作用，形成以查促进分析、以查强化监控、以查深化评估的良性互动，在税务稽查和税收分析、税源监控、纳税评估之间建立有效衔接，进一步落实各部门的税源管理职责和协作制度。

省局机关做好自身的部门联动，指导各级开展建立税源管理联动机制工作，制定了《江苏省国税局税源管理联动机制部门联席会议制度》，设立由有关部门组成的联席会议，作为省局税源管理联动工作机制，明确联席会议及各成员部门在联动机制的职能作用，规定部门间税源管理整合联动的主要内容和运行流程。省局征管处、计统处承担联席会议的秘书工作。在联席会议的框架内，省局出台了《江苏省国家税务局税收征管数据整合发布管理办法》，按照“四统一”的要求，明确省局本级部门间数据分析整合发布主要项目、部门职责、运行流程和操作规范。一是在联动机制的框架内，统一数据分析发布项目。各部门凡是需要发布的分析项目，要提交本级联席会议审议，防止多头发布、重复发布和发布无效或低效的信息。二是统一数据口径，计统部门承担数据口径定义的统一工作，及数据整合发布的统一规范工作，凡是对下发布数据必须数据定义清楚、计算公式及计算单位明确。三是发布信息按照任务类、预警类、参考类进行明确分类，便于下级机关区别对待。四是把监控决策系统作为联动机制数据整合发布的统一平台。

C、建立外部协作机制

认真落实省政府《关于加强国家税收征管保障工作的通知》，拓展从第三方获取信息渠道，完成国地税数据交换平台，接入政府公用信息平台中的涉税信息，探索跨省数据交换协作，着力解决征纳双方信息不对称问题；对个体工商户、临时经营等零散税源，依法实施委托征收；印发了《江苏省国家税务局江苏省地方税务局关于印发〈企业所得税年度汇算清缴纳税申报鉴证业务规范（试行）〉等十二项鉴证业务规范的通知》、《关于印发〈企业所得税汇算清缴纳税申报鉴证报告规范要求〉的通知》，进一步规范、发挥税务代理机构在税源管理中的积极作用。

D、建立综合管理机制

明确各级税源管理联动机制建设的领导小组直接承担实施风险管理的组织领导工作，税源联动管理联席会议直接承担各级风险管理的协调管理工作，各级各部门和税源管理的各环节，在联席会议的框架内，按照风险管理的程序要求，统一规划，明确职责，分工协作，密切配合。通过调整完善管理职责和运行流程，使联动机制迅速融入到风险管理的新格局中。

2、税源的分类管理与风险管理运行机制的有机衔接

（1）税源分类管理主要是在税收风险管理主要环节上的分类管理，而不是简单通过管户的分类管理来实现，具体表现为：

——在风险分析环节：

税种管理部门首先按照规模进行分类：重点税源（含大企业）的风险分析和中小企业风险分析。其中，重点税源（含大企业）的风险分析主要是个性化的风险分析；中小企业主要是行业风险分析。收入规划部门负责宏观经济税收分析和重点税源风险分析预警；征管科技部门做好征管状况和征管能力分析，完善普通发票风险分析；稽查部门做好税务稽查典型案例的分析，查找税源管理中的风险点，为加强税源管理明确目标和着力点。

专业管理部门主要是按照专业风险类型的特点进行风险分析：国际税收管理部门负责跨国业务往来的风险分析，查找通过关联交易、对外支付特许权和佣金、股权转让等方式进行避税的对象；出口退税部门做好出口退税预警分析。

——风险应对环节

主要通过专业化风险团队和属地管理员之间的风险应对任务分解来实施。重点税源、复杂的专业风险类，主要由专业风险团队来实施风险应对；中小企业行业风险应对主要由省市县局提出风险应对的具体要求、发布统一应对模版和操作指南，优先由县区局专业团队、分局专业管理员集中组织应对；其余部分可以由属地的管理员实施应对。

专业风险团队开展的主要工作是：1、根据省市局的分析特征库结合本地实际，提高风险分析识别的针对性。2、分析评定风险等级，整合提交应对任务。依托基层管理平台风险特征信息，对系统提供、上级下发、自主分析的各级各类风险信息进行整合和重新赋值排序，为县（市）局和分局的风险应对工作提供依据。3、直接开展高风险重点税源企业、重点行业的风险应对。筛选出高风险纳税人，运用纳税辅导、提示提醒、纳税评定、反避税、和税务稽查等方式进行风险应对；对重点行业实施典型解剖，形成了行业评估指南，下发基层分局全面实施行业评估。4、直接开展复杂事项的风险应对，开展反避税调查和向境外支付费用情况的核查等。5、开展区域性风险管理检查。风险应对小组运用分析评定结果，对风险相对集中基层分局开展管理性检查，有力地促进了基层分局加强税源管理。

属地管理员以划定的纳税人为管辖对象，承担税收执法和纳税服务的日常事务性管理工作，包括开展税收辅导、日常税收巡查、调查、核查，催报催缴等。

因此，我们江苏国税的税收分类管理基本上没有通过按照规模或行业来建立税源管理机构和相应的专业管理岗位来实施，主要是通过县局实体化后形成的专业管理团队、从属地管理中分离出来的专业化管理机构以及在人数比较多的分局内部形成的专业管理团队这三种形式来实现。

其原因在于：无论是按规模、还是按行业、还是按税种、还是按风险类型等哪种口径设置专业机构，实施专业化管理都存在一定的缺陷。而将日常的纳税服务、制度性安排的事务性管理职能以及税源小风险等级小的风险应对管理留在属地管理机构；通过建立突破属地界限，从属地管理剥离出来的专业团队，可以兼容按规模、行业、税种、风险类型等各种口径的专业化管理。仅仅在县（市）局按规模设置管理机构，就不能兼顾到行业特点、税种管理的特殊性和风险存在的类型；同理，仅仅按行业设置管理机构，也无法考虑到同行业中不同规模企业的生产经营特点和税源管理的侧重点。而专业化的风险管理机构或团队可以解决按规模、行业、税种、风险类型等各种口径开展专业化管理要求之间的冲突问题。

3、税收管理信息化对税收管理专业化支撑情况

近年来，我们在总局的支持指导下，设计开发了以流程管理系统、监控决策系统和基层管理平台为主要功能结构，三位一体、外部数据交换顺畅的综合税收管理信息系统，为全面实施税收专业化管理提供了强大的信息技术支撑。

以风险管理为导向的税收专业化管理的主要功能基本实现：

一是，实现对税收风险分析识别的专业化支撑，1、加强对纳税人税收遵从基本状况的日常监控，通过31个初级层次监控的指标，实行每周刷新、按月发布具体的风险异常点；2、运用可固化、可量化的风险特征指标对高风险区域、领域、群体和环节实施深层次的扫描监控。在我省“监控决策系统”的“风险特征库”中，目前共设置了省、市两级风险特征指标147个，其中省局本级设有78个风险特征指标，涉及124个风险点，基本覆盖455个行业。3、我们围绕总局和省局年度重点工作部署，根据各部门、各行业税收风险发生的动态特征，以分析项目的形式开展税收风险分析识别。系统较好地实现了风险管理特征信息按机构、按管理员、按纳税人归集的功能。

二是系统实现了风险等级评定灵活管理的功能，也就是说，虽然系统设置了风险等级评定的默认值，但各省辖市完全可以根据本地区征管资源状况调整风险分值，从而调整本地区风险等级分布结构。

三是风险应对任务分配与相关工作流之间衔接顺畅，风险应对适应纳税人分类管理体制机制的任务归集和分配要求，并支持应对处理后的处理结果反馈，实时的过程监控和绩效评价。

4、专业化队伍建设情况

我省以培养高素质专业化人才队伍为目标，继续举办高层次人才进修班，组织专业等级考试，开展专业骨干培训和分局长轮训，761名分局长和2990名干部参加了省局组织的培训；制定基层一线干部岗位技能分类培训办法，广泛开展全员培训，各地创新培训形式，采取导师式、菜单式、课题式、案例式等多种方法立足岗位练兵，着力提高培训的针对性和实效性；去年还组织参加了总局开展的稽查人员业务等级考试，取得全国第一名的好成绩。

在2008年征管数据质量管理年取得成果的基础上，2009年深入开展了“计算机操作技能提升年”活动，省局组织的“税收征管信息系统操作知识和技能竞赛”被省总工会列为全省职工“十大”操作技能比赛重点项目，1.8万名干部参加网上练兵，促进了基层一线干部征管系统操作能力的全面提升。

5、总结：我们认为，目前我们推进的风险管理为导向的税收管理专业化格局和总局提出的专业化意见的总体要求基本一致。具体表现在，建立了以风险管理为导向的税源管理专业化运行机制，按照风险管理的流程要求，以税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价为主线，在各级各部门之间对税源管理职能进行专业化分工，形成了上下互动、横向联动的税源管理专业化运行机制。

专业管理人员根据不同纳税人的实际情况和征管规律，建立覆盖各种规模、各种行业、各税种、各种专业化管理需要的风险特征库，制定相应的风险应对模版和操作指南，组织或直接应对各类风险,对风险特征和风险应对两个主要环节进行了分类。通过县局实体化和创新税收管理员制度，大大减少行政事务性工作，更多地承担起税源税基管理的职能；把综合素质较好的管理员配置到风险等级高、业务复杂程度高、综合技术要求高的税源管理岗位，专业从事专业税源工作。将年龄偏大，但工作经验丰富、责任心强的干部配置到业务相对单一的属地管理岗位，从事事务性工作，使干部的工作能力与岗位职责相适应，达到了优化征管资源配置的目的。通过成立县（区）局专业风险管理团队、专业机构、分局内部专业团队，以及各种类型的岗位技能培训等，建立专业化人才队伍。基层管理平台的正式上线运行，将监控决策系统中的风险特征库指标按设定的规则有序导入基层管理平台，进行按户归集，做风险等级评定，并支持各级税源管理部门的风险应对，实现了信息化的支撑作用。通过以风险管理为导向的税源专业化管理，全省共增加税收收入138亿元，占全省组织国税收入3225亿元的4.28%,达到提高征管质量和效率的目的。以上做法与总局提出的“以税收风险管理为导向，以纳税人规模、行业及其缴纳的税种为主等对税源进行分类，优化征管资源配置，建立专业化人才队伍，完善运行机制，以信息化为支撑，达到提高征管质量和效率的目的。” 专业化管理的总体要求基本一致。

主要差异在于：

１、总局要求：一般在县（区）范围内，突破属地管理界线，以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税人大体分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）两类，将原税源管理机构改变为重点税源管理机构和一般税源税源管理机构。

江苏的做法是，在保持现有税源管理机构不变的基础上，以风险管理为导向，在税收风险目标规划、风险分析识别、风险等级排序、风险应对处理和绩效评价等主要环节上的专业化管理，在基层税务机关，建立专业管理与属地管理相分离的格局，不是简单通过管户的分类管理来实现。

2、总局明确了税收管理员主要承担户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等11项职责。对重点税源，一般设置日常管理和纳税评估两类岗位；对一般税源，可设置日常管理、综合事务、纳税评估等岗位，按岗位履行相应的税源管理职责，概括起来说，就是因管理对象设岗。

江苏的做法是按照税收风险管理的不同要求和不同环节设岗。首先是按照专业税收管理与属地税收管理相分离的要求，将管理员划分为从事专业管理和属地管理的管理员。从事专业化管理的税收管理员主要承担税收风险分析、专业纳税评估、大企业（或重点税源户）的风险监控应对、中小企业的行业性风险监控等专业化程度较高的风险管理职能，从事属地管理的税收管理员承担制度性安排的、事务性管理服务职能。

二、关于实施税源管理专业化工作试点工作的几点建议

税源管理专业化涉及税收管理的方方面面，在很多方面都会对现有管理格局、管理体制、管理机制、管理职能配置、人力资源配置安排、管理方式方法产生不同程度的影响，因此，总局在全国范围采取先试点后推开的方式，是完全正确的。下面围绕试点工作，我谈一些建议：

（一）建议总局成立试点工作领导小组，下发税源管理专业化试点工作的正式文件，为各试点单位统一思想认识，加强试点工作的组织领导，落实试点工作任务提供保障。

（二）建议总局召开由各试点地区一把手和各试点单位一把手参加的试点工作动员会议，由于试点工作涉及涉及总局各司局和各级各部门，总局各相关司局如果不给予充分的配合支持，试点工作可能出现“两张皮”，也就是各条线按照原体制各自下达税源监控管理任务，信息平台不能统一（如所得税的总分机构、计统的重点税源监控），征管条线难以整合扎口（如大企业管理、反避税、出口退税等），特别是有关人力资源优化配置等。征管条线单兵作战不可能推动试点工作全面展开，难以完成试点任务。

（三）建议总局明确试点工作的基本指导思想、目标要求、提出试点工作的时间表、阶段要求等，使各试点单位明白试点工作的基本原则和指导思想是什么？最终达到什么目标？这样才能保障试点工作方向不至于偏离总局预期的大方向。建议今年作为试点工作阶段，一季度部署试点工作；二季度试点单位展开试点工作，并上报试点方案，总局批复试点方案；三季度组织现场观摩，试点工作交流，总局对试点工作提出完善意见；四季度完善提升、总结并提交全国推广的专业化工作方案。

（四）建议总局提出比较明确的专业化试点范围和样式。一是，目前在分级分类管理实现方式，各级机关承担税收管理专业化职能实现方式等关键环节在认识上还存在差异，因此，总局有必要提出几个试点的基本样式，总结研究试点过程中可能出现的问题。二是，按照总局专业化工作意见，试点工作关涉的问题比较多，涉及面比较广，因此，有必要在试点单位之间明确试点的侧重点，便于各地突出重点，包括：综合试点、各种单项的试点。

（五）建议总局组织试点单位到国际上现代税收管理比较先进的国家参观交流，同时，试点单位之间召开两至三次试点工作研讨会，交流试点工作的存在问题和取得经验，保证试点工作在一个较高的起点和较高的层次上展开，更不至于走弯路。

（六）关于试点的模式问题。我们建议，一是，在试点模式选择上，秉持积极稳妥的原则；二是，基本赞同总局专业化意见确定的篮子方案，建议在一些操作问题上进一步细化；三是，关于分类管理问题，建议，实行专业管理与属地管理相结合的模式进行构架，具体想法在对《专业化意见》的建议中说明。

（七）总局为试点单位提供支持和帮助，主要是在征管制度创新和征管业务创新、信息化经费、机构设置、机构管理职能调整等诸多方面提供特殊政策，为试点探索拓展一些空间。

三、关于《总局税源管理专业化工作意见》及《税收管理员制度》两个文件的几点建议。

我们认真研读了《国家税务总局关于推进税源专业化管理的意见》（讨论稿）和《税收管理员制度（试行）》（修订讨论稿），并进行了讨论。总体上我们认为这两个文件体现了税收管理专业化的内在规律，符合科学化、精细化要求，反映信息化条件下税收管理变革的趋势，非常有价值，对指导我们试点工作具有一定的建设性作用。

下面，我们对讨论稿中有关表述或具体实施方面尚存在疑问的地方，提出一些理解和想法，供总局参考：

（一）关于税源管理专业化的管理职能问题。

关于税收管理员职责。《税收管理员制度》中列举的税收管理员主要职责有11项：户籍管理、宣传辅导、催报催缴、档案管理、发票管理、定额管理、欠税管理、信息采集、调查核实、纳税评估、任务执行等。在税收管理员岗位设置上，对重点税源，设置日常管理岗和纳税评估岗；对一般税源，设置日常管理岗、综合事务岗、纳税评估岗。职责列举上，缺乏信息的加工与分析利用、风险监控、税源预测等职责，一些专业化程度较高的管理工作如注销清算、反避税等，不能清晰地归集到上述职责中。

不能从一种属地管户制变成另一种分类管户制。原有的属地管理专业化程度不高的原因在于，涉及纳税人所有事项都有属地管理员承担，是一种除了办税服务和税务稽查之外的综合管理。这些管理职能，我们认为可以分为两大类，

一类是涉及纳税人的一些制度性安排的事务性管理工作，如，调查核查，辅导服务，协查巡查，信息采集，小额零散税收管理等日常事务，这些事务专业化程度低，对管理员管理能力要求低，税收执法权监督制约要求低，就近属地管理效率比较高，方便纳税人。我们认为对于这类日常管理事务保持属地管理。

另一类是涉及纳税人的税收风险控管事项，如税收分析，重点税源监控，行业管理，专业管理（反避税、出口退税等），规模纳税人注销清算等职能，具有遵从风险管理要求高，专业化程度要求高，管理员难以独立完成，管理员履行职责分权监督要求高，属地管理要求不高等特点，我们认为通过专业化将这些职能从属地综合管理分类出来，由专业机构或专业团队履行。这些专业机构或专业团队履行不必承担制度性安排的事务性管理工作，集中精力按照专业化要求，对不特定纳税人开展专业管理。反之，如果这些专业机构或专业团队如果既承担制度性安排的事务性管理工作，又承担税收风险监控工作，那么新的专业管理又是一种综合管理的翻版。

建议：①按照税收风险管理理论和总局信息管税的要求，增加除信息采集以外的，信息整理与存储、信息加工与分析、信息传递与处理等核心工作职责，税收风险分析、风险应对、行业性风险监控、税源预测等税收风险管理职责，以及专业程度要求较高的出口退税、反避税、注销清算等职责。②在岗位设置上，可以先区分属地（责任区）管理职能与专业管理职能，专业管理员承担税收风险分析、风险应对、行业性风险监控、专业纳税评估、税源预测、注销清算等专业化程度较高的税收风险管理工作，属地（责任区）管理员承担除专业管理员职能以外的户籍巡查、催报催缴、调查执行、纳税辅导等日常事务性税收管理工作。在属地管理职能与专业管理职能划分的基础上，设置相应岗位。总之，就是要明确事务性职责的范围，事务性实行户管形式；调整人手搞专业化管理，专业化管理不能理解为纳税评估，像行业管理、出口退税、反避税等，都属于专业管理，不再实行管户制！对管理员制约监督的不在事务性工作中，专业化更应体现在管理过程中，每一个环节体现区别。

（二）关于纳税评估与专业管理关系问题

不能将纳税评估理解为税源管理的专业化，除了纳税评估之外，税源管理专业化的措施很丰富。纳税评估本身在概念上、制度上、程序上、合法性和正当性方面存在很多问题。因此，不能把纳税评估岗等同于专业管理岗。

（三）关于纳税人分类问题。

税源分类是实施专业化管理的基础，税源分类得科学、合理，将有助于专业化管理工作的深入有效开展。《讨论稿》中推进税源专业化管理的基本任务第一点，对税源科学分类，提高管理的针对性和实效性。其中：以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税人大体分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）两类。

1、“将纳税人大体分为重点税源和一般税源（包括中小税源和个体工商户）两类”。这种方法在实践中有一定的问题。分类管理不能以规模或行业进行一元化分类。分类本身不是目的。分类管理的目的是为了对具有相同税收遵从风险发生规律的纳税人群体，开展税收风险分析和应对处理，提高税源管理的专业化程度，提高税源管理的质量和效率。因此，国际上通行，我国税收管理实践证明的各种有利于把握税收风险发生规律的各种分类都是，实施纳税人分类的选项，都可以应用于专业化。具体包括：按规模、行业、税种、风险等级、风险类型（如，反避税、网上交易、出口退税）等。

2、“以规模、行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期等，将纳税人大体分为重点税源和一般税源”，那么，划分方法究竟是什么，是单纯以规模、行业或税种，还是先规模后行业、先行业后规模？如果以行业划分的话，是否行业内大大小小所有企业都作为重点税源？

3、重点税源一般是指企业数量占当地企业总数比重较小（20%左右）、年税收收入占当地税收总收入比重较大（80%左右）的纳税人。重点税源以外的其他纳税人则为一般税源。实际情况中20%与80%不一定匹配，有的地区可能一户或几户收入比例就能超过80%，有的地区收入规模平均，收入比例超过80%的户数可能户数占比远高于20%；还有，收入规模是动态的，如果发生变化，户数是否要调整（调出或调进）？

4、最后一句：也可以根据当地产业结构、行业分布情况，按行业进行分类。这一句话要表达的意思与前面的表述不一致，感觉是前面不是按行业来分类，但是前面已经提到以行业为主来分类了。

（四）分类管理与机构职能关系问题。

机构和岗位职责问题。我们非常赞成保持现有税源管理机构不变这一要求，但是，按照重点税源和一般税源的分类调整管理机构的职责，使原有按片管户的税源管理机构改变为按规模（行业、税种）分类的税源管理机构，是不是可以理解为今后管理分局就改变为重点与一般税源、某某行业分局或是某某税种分局？重点税源管理机构，要配强、配齐管理力量，按户开展税源日常管理，根据风险预警开展纳税评估；一般税源管理机构，可按税源管理事项实施专业化岗位管理。是不是可以理解为重点税源户管，一般税源不再户管，保持属地管理？如果重点税源户管的话，那么就是推翻原有按片户管方式，又形成新的户管？重点税源突破属地管理后，办税服务是否打破属地，是否随机构的调整而跟进？在税源管理机构内部可根据行业特点设置相应的管理部门和人员，以摸索行业管理规律。如果已经是按照行业来划分重点税源和一般税源的话，税源机构内部还需要按行业设置部门、人员？税源管理机构内部部门与岗位如何衔接？部门设置问题，是按部门设岗，还是按岗设部门？会造成多人管，多头跑的问题。中国税收管理包含大量对纳税人的事务性工作，目前全部取消是不太可行的，而不取消日常事务性工作，户管是一种合理的选择。

分类管理是各级各部门管理各环节的专业化管理方式。往往因不同税种、不同专业管理而有不同的表现形式，所得税可能更多强调规模和行业；国际税收管理和出口退税主要是按照反避税、出口退税风险类型进行分类，消费税主要是按照产品、税种分类，普通发票主要是针对易于接受和虚开普通发票的纳税人群体。不同分类有不同数据采集方式，不同的风险分析方式，不同的风险应对方式。

因此，不能以分类来设置机构、岗位，因为如果按照这些分类，税务机关内部的机构设置按照哪一种口径都不能满足这些不同的分类。我们认为分类管理在管理层在现有机构框架下，通过各级各部门转变管理职能就能实现分类管理；在基层税务机关，通过县市局实体化、专业管理机构（这种专业管理机构不实行属地管理，按照规模、行业、税种、风险等级、风险类型等专业管理方向设置管理部门或管理团队）、或较大分局内部成立专业管理部门或管理团队的形式来适应专业化管理带来的机构和职能问题。

（五）关于分类管理的环节问题。

我们认为，分类管理不能仅仅理解为对纳税人管户的分类管理。分类管理应当贯穿税收管理的各主要环节，更重要的是在数据采集、数据处理、数据分析、风险分析、风险排序、风险应对环节进行系统的分类管理。

税源管理岗位分为日常管理、综合事务、纳税评估三类，主要承担11项职责，岗位与职责如何对应？讨论稿中对管理员的定义是省以下直接面向纳税人和扣缴义务人（以下简称纳税人）、负责税源管理的工作人员，但办法实际是按分局来制定的，一些上级机关上收的管理职责没有体现在管理员职责中，如出口退税、反避税等。岗位职责与专业化运行机制衔接不上，存在两张皮的形象。