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如何构筑新型城市基层管理体制 崇川区编制委员会办公室 现行城市管理模式为四级管理层次，即：市政府——区政府——街道办事处——居委会。居委会作为最基层的管理机构向社区体制转变目前已初步成型，但是作为居委会的上级管理机构街道办事处还是政府的派出机构，严重地制约了建设新型城市管理体制的步伐，这里主要谈谈街道管理体制的改革。 一、街道管理体制改革的必要性和现实性 随着城市社区建设的不断深化，尤其是原有的城市管理体制的基础（单位体制）已被打破，传统城市基层管理体制无论是在运行方式、还是在整合功能上，都明显不适应市场经济条件下现代城市管理的新要求，主要表现在：一是职能“越位”。大量的行政事务、经济事务和社会事务沿着政府层级“漏斗”都落到了街道办事处身上，而街道办事处却没有相应的法定地位和权力。二是功能“错位”。现阶段街道办事处承担的既有政府组织的行政功能，又有经济组织的企业功能，还有社区组织的社会服务功能。这种“政经合一”和“政社合一”的状况严重阻碍了办事处作用的发挥。三是社区自治不到位。社区居民组织的经费来源、人员配置、工作部署考核等，在很大程度上依赖于街道办事处。社区居委会承担的任务达100多项，成为各级党委、政府部门工作的承受层、操作层、落实层。街道办事处与社区居委会之间“指导”与“被指导”的关系，往往只停留在口头上，影响和束缚了社区自治功能的培育和发展。因此，探索改革街道基层管理体制，已经成为当前社区面临的重大现实课题。 首先，改革街道管理体制是适应政治文明建设发展的迫切需要。社区建设从行政推动向自治导向发展，代表了一种趋势。探索街道管理体制改革，对于扩大公民有序政治参与，完善城市居民自治，具有重要的意义。其次，改革街道管理体制是适应市场经济不断发展新形势的迫切需要。随着政府职能转变的逐步到位，街道办事处管理经济的职能消亡，其行政管理职能可以归还给区政府职能部门；同时，随着社区自治功能的增强，街道办事处的社会服务职能完全可以转移给社区。任何管理主体都是依赖管理客体而存在的，管理客体消亡了，管理主体也就失去了存在的基础，必然随之消亡，对街道办事处来说也是如此。第三，改革街道管理体制是适应建立“小政府、大社会”的迫切需要。街道办事处本来就不具有法律赋予一级政府的地位和权力，许多行政事务必须“上传”给区政府职能部门办理，街道只是扮演“二传手”的角色，这不仅增加了管理成本，而且助长了政府脱离群众的官僚主义作风。 二、街道体制改革的基本走向 随着改革进程的不断深入，街道在城市管理中应主要发挥以下几种职能： 组织协调职能：作为区政府的派出机构，街道办事处不再直接承接政府职能部门下派的具体任务，而是通过街道管理委员和社区会议发挥在辖区范围内的组织和协调作用。组织地区性的社会管理和公共服务领域的活动，协调政府、社会及社区各方面的利益关系；街道党工委应被赋予辖区干部管理职责，对职能站所的干部提拨任免担负起组织责任；指导社区居委会的工作，促进社区自治，组织、动员社区单位参与社区建设和社区服务；组织社会服务组织承接政府分配的社会事务工作，组织社工、义工队伍，从事公共管理和服务。 服务管理职能：街道办事处发挥在辖区事务中的协调作用，为政府职能部门、社会单位和社区居民做好服务工作；接受区政府的委托，对辖区的公共设施、公共服务、公共福利项目行使管理职能，对涉及居民利益的环境、卫生等公共项目实施项目式管理运作。 监督检查职能：作为区政府的派出机构，依法督察行政部门的工作，对职能部门的工作效果进行考评，对社会服务组织和社区承接政府的工作进行检查和评估。 街道职能定位逐渐清晰后，要逐步理顺街道与区政府的关系，与职能部门及职能站所的关系，与社区的关系，第三级管理体制才能真正建立起来。 在城市管理重心下移和政府进一步转变执能的强势推动下，街道管理体制改革将出现以下趋向： 1、撤科设所，强化“条专到底” 目前几乎政府各部门都能在街道层次找到对应的机构，有的是站所，有的是科室，这些机构中既有接受办事处领导的科室，也有接受街道办事处和职能部门双重领导的站所，如城管监察分队、司法所等。随着街道从行政执法领域退出以及其行政主体的弱化，街道办事处职能科室绝大多数都应划归政府各部门直接管理，形成隶属关系，除了民政等少数科室因为业务比较复杂之外，其余科室将被职能站所替代。职能站所将代表相应的职能部门在辖区内行使职能，由部门实行专业管理，责权一致，人财物统一，形成“条专到底”的工作格局。 2、明确定位，强化社会管理职能 按照政事分开、政社分开的原则，街道办事处要对社会事务管理、对居民工作负总责。为政府职能管理部门派驻辖区机构服务，建立健全与各专业管理部门的工作协调和组织管理体制；在社会管理和公共服务领域，培育具有“第三部门”性质的社会服务组织，采取向社会购买服务的方式，促使一些社会服务职能向社会和市场转移。 3、完善功能，建立督察体制 建立街道督察体制是完善行政管理体制的关键环节。建立街道对职能部门和职能站所的督察机制，可以有效地监测和评估政府部门工作在基层的落实情况，可以有效地组织由下向上的民主评议机制，监督工作目标的落实；可以有效地抵制过多过滥的评比活动，并把评比转变为监督手段；可以有效地制约条条向社区派任务、下指标的情况，在街道层面实行拦截。 4、推进民主，打造区域民主管理的制度结构 街道办事处通过街道管理委员会和社区会议制度，对职能站所进行协调，与辖区单位进行沟通，让辖区成员切实参与到辖区社会事务的民主管理之中，共同协商和解决问题，让居民参与对政府工作的评议和监督，促进政府部门改进服务。通过辖区单位和居民的参与，实现居民自我管理、自我教育和自我服务，构建新的城市基层民主管理体制。 5、重点培育，发展社会服务组织 首先通过事业单位的改制，建立第三部门的运行机制。通过建立契约式管理机制，明确事业单位法人地位，建立权随责走、费随事转的工作机制，明确应履行的权利、义务和给费标准。如环卫所、绿化所、社区文体中心、社区服务中心、社区卫生中心、社区社会保障事务所等事业单位，使其成为非营利的社会服务机构，街道办事处成为代表政府对社会服务组织的发包者和管理者。其次是组织社工队伍完成政府工作。目前已有多个部门在社区设立了管理人员，如设立社区警务员，社会保障协管员以及城管监察员等，基本形成了社会工作者的雏形。他们不仅协助社区居委会完成社区自治范围内的事务，还肩负着完成政府各有关部门在基层管理和服务的任务，发挥着专业社工的作用。第三是完善公共服务的支撑体系，大力发展义工队伍。大多数的社会服务组织主要依靠义工人员来完成工作任务，他们是社会服务组织生存的根基，建立第三部门的体制，就必须是建立义务工作者的管理制度，完成社会组织管理的转型。 三、街道管理体制改革的基本思路和框架 明确改革的总体思路和目标是：“理顺一个关系，坚持两个依法，实现两个归位，强化社区自治功能，实现社会的有效管理”。“一个关系”就是政府、社会、市场与社区的关系；“两个依法”就是政府依法行政，社区依法自治；“两个归位”，一是政府行政管理职能的“归位”，即把涉及行政执法、行政管理工作归位给政府职能部门，二是政府社会化职能的“归位”，即把原来由政府管理的社会化职能归位给社区，把一些社会公益性服务工作交给专业化的社区工作者承担。主要措施包括： 1、改善基层党组织的领导方式和执政方式。坚持中国共产党的领导，是具有中国特色的社区建设最明显的标志。只有加强党的领导，才能保证社区民主自治的正确方向。改革之初，要成立街道地区党工委，作为区委的派出机构，加强对社区基层党组织的领导和指导，监督政务活动实施，支持和保障社区自治，维护地区稳定，同时，明确党工委不再承担行政管理职能。党工委下设“两办一部”，即工委办公室，负责组织、宣传、纪检、群团及有关行政性工作的综合协调；社会治安综合治理办公室，主要负责辖区内信访和社会稳定工作；武装部，主要负责本地区的人民武装工作。 2、强化依法行政，推进政府职能转变。采取四步走方针：第一步，为保证改革过程中遗留的行政工作的顺利衔接，作为过渡期间的一项举措，要建立街道地区行政事务受理中心，作为区政府有关部门在辖区政务服务的平台。“中心”由劳动、民政、计生、城建、市容、司法等6个与居民生活密切相关的职能部门派出人员，按职能要求受理和处理行政事务。与此同时，街道不再承担经济管理职能，原有街属企业按照政企分离的原则通过产权制度改革全部推向市场。第二步，对街道行政职能进行全面移交。要对原街道办事处承担的行政职能认真进行梳理和职能的剥离，按照“费随事转，权随责走”的原则，把属于行政管理和行政执法的职能，全部移交给相关职能部门；属于社会性、群众性的工作，由社区全面承接。第三步，在街道层面组建半官方的社区管理委员会。所谓半官方的社区管理委员会是指经“社区代表大会”选举产生、由社区内政府、企事业单位、社团法人代表、社会知名人士以及社区居民自治组织代表所组成的社区综合性管理组织，其中，政府代表由街道办事处主任和其他有关行政管理职能部门的负责人担任，主要起沟通制衡作用，即：负责向上级政府部门反映社区的民情民意，向社区转达政府对社区发展和社区管理的意见和要求，同时对社区管理进行行政督导。社区委员会是非营利性的、具有法人资格的社团组织，有正规的章程、组织结构和自治自主权利。在街道层面组建具有法人地位的半官方的社区管理委员的理由是：①街道虽然是行政社区，但从可操作角度出发，已经成为事实上的社区建设操作层。辖区内的单位和居民彼此熟悉，具有实现社区整合的可能性和高于居委会管理资源的地区优势。②现阶段，政府在社区建设中的推动作用无法替代。我国社区建设的发展是外力推动的结果。虽然，近几年社区建设的宣传力度不断加大，但由于“单位制”尚未解体，有关支持社区居民自治组织的政策也不到位，因此，社区居民自治组织的发育和创新能力比较脆弱，还无法完全承担在社区工作中主体地位的责任。而街道办事处作为基层政权（区政府）的派出机构，一直承担着地区社会工作的责任，具有从事社区工作的传统和经验，特别是街道办事处在地区社会事务中负总责的主体地位，使其在社区整合中的能力明显增强。因此，街道办事处代表政府参与社区委员会的工作，既可以发挥政府在社区建设中的推动作用，也便于指导和培育居民自治组织，使之尽快成长。③为街道体制逐渐向社区体制转换奠定基础。必须认识到：政府直接参与社区管理只是一种过渡性措施，最终还要将社区管理的权力归还社区居民自治组织。应该说，当前的政府机构改革给“政社分离”提供了佳机。此时，理性地把社区从政府概念中剥离出来，通过街道层面具有半官方性质的社区管理委员会开展“社区工作”，不仅有利于精简后的街道办事处实现“政事、政社”分离，更好地行使政府职责，也为日后街道体制向社区体制的过渡创造条件。④有国内外经验可供借鉴。在美国、加拿大、新西兰等西方国家，半官方性质的社区委员会已经成为政府介入社区工作的一种有效方式。它作为沟通政府与市民的桥梁和纽带，在代表居民利益和意见、推动横向联合、组织社区资助和互助活动等方面发挥着重要的作用，是社区多元整合工作中的基本力量。第四步，建立撤销街道办事处。原街道办事处涉及行政职能的各个科室全部摘牌。区政府各职能部门依据各自的职能与原街道行政职能的交接。 3、强化社区自治功能，重构基层管理体系。重点是推进社区工作社会化，培育和发展社区服务实体、中介组织和专业性社会工作机构，还自治职能于社区。如建立“社会工作站”和“社区服务中心”。具有独立法人资格的工作站是专业社区工作者构成，由社区工作志愿者参与,享有社区事务自治权、协管权、财务自主权利。社会工作站与社区居委会实行议行分离的工作机制，拥有自己的财产、帐户，可以接受委托，处理社区事务。社会工作站以“项目取向”带动公众参与，在调查分析社区服务需求的基础上，确定服务项目和服务目标。同时根据其民间组织的属性，整合社区资源，协调、培育、指导各类中介组织，承接政府企业剥离的各项社会服务职能，以有偿、低偿服务的形式，开展便民利民服务。其经费来源于政府投入、社会资助、非盈利性的服务收费。社区服务中心作为一个民办非企业单位，一方面要发挥社会服务单位与社区中介作用，开展各类便民利民和形式多样的志愿者服务活动，走网络化、产业化、社会化的发展之路；另一方面，要顺应市场经济发展的需要，按市场化的运作方式，将环卫保洁等适合市场运作的社会事务采取公开招标的方式交给社会承担。与此同时，按照“议行分离”的原则，扩大社区规模，整合社区资源，重新构建社区组织机构，培育社区自治功能，充分发挥社区居委会的主体作用，确保改革稳步推进。 |
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