当前我国城市社区建设的现状及对策

A4当前我国城市社区建设的现状及对策

田维绪

 

      城市社区是指在城市一定地域内发生各种社会关系和社会活动，有特定的生活方式并具有归属感的人群所组成的一个相对独立的社会实体。从世界范围看，社区建设真正被作为社会发展的一种内在持续动力而被普遍重视是在二战后，不仅英美等发达国家，而且许多发展中国家也把社区发展作为推动社会进步的重要手段和重要标志。实践证明，社区发展对推动各国经济和社会协调发展，提高居民生活质量和城市社会管理水平具有广泛深远的现实意义。

一

    城市社区建设从提出到与城市管理体制改革相结合，到逐渐成为我国城市转型合的基础性工程，不到十年时间。在这很短的时间里，全国各地先后对城市社区建式、管理体制和模式等等方面都做出了探索，取得了明显的成效，但从社区的现状要来看，还存在不少问题。主要表现在：

    (一)社区建设和管理主体的素质问题

    当前社区建设和发展过程中，社区建设和管理格局是以政府为主导，社区单位、组织和群众支持、参与为总体格局的。政府、街道及各职能部门派出机构是社区建设的主导主体，他们承担着大量实际工作，发挥着至关重要羽作用。但是，这支队伍整体素质问题突出，主表现在：

  1、主导主体思想观念陈旧  尽管改革开放和经济建设取得了迅猛发展，城市功能大大增加，社区建设基层组织中管理人员的思想观念和意识却还停留在过去那种纯粹“行政执行式”领导的惯性思维中，一些干部特别是一些部门领导于部，仍然习惯于计划经济下传统的管理方式，许多事情习惯于老套套、一竿子插到底的直接管理，有些权利习惯于自己揽着，怕放下去下边管不好、管不了。由于传统的街道管理是“眼光向上”面对上级，而非“眼光向下”面对基层群众，因而这种“计划、统一、权威”的思想观念严重影响和制约着社区建设和管理的发展。

    2、队伍整体素质偏低    当前我国城市社区基层组织管理人员队伍整体素质不高，街道办事处、居委会缺少年富力强、文化层次高、懂得现代社区管理、熟悉市场经济条件下基层政权运作与广大居民之间互动规律的干部，相反，干部性别、年龄、专业、文化知识结构不合理、业务素质不高的状况却相当突出，在很大程度上也制约了社区建设、管理和服务作用的发挥。主表现在：一是对社区服务、社区建设一知半解、甚至误解。如认为社区服务不过是管管自行车、扫扫垃圾、分分老鼠药，是居委会老大妈干的事情：简单把社区服务片面理解为社区建设；把社区工作简单归结为就是如何让老百姓不练“法轮功”；还白于街道管理与社区管理二者的地域性特征和社区主导管理机构与街道管理模式相同，就简单把原来的街道管理等同于社区管理。显然，这些都是对社区建设的片面、狭隘的理解和认识。二是缺乏组    织、创新能力，缺乏敬业、丌拓精神。如在当附城市社区文化建设和文明社区创建活动中，就存在有开展文化活动只为了评什么奖，赶什么文化热，动不动就搞什么高精尖的文化项目；社区文明创建也有应付检查，刮一阵风，走走过场，搞形式主义等现象。三是存在有缺乏服务意识、没有职业道德和责任感，言行粗暴、无法取信于民等问题，甚至思想道德低下（街痞、流氓意识）、淆乱法纪、人格扭曲者也大有人在。如近来报端多次披露，不少城市社区街道组织管理人员滥用职权，损公肥私，大行不正之风：执法人员徇私枉法，恃强凌弱，动辄采取暴力，甚至伤人性命等。

3、对社区建设理解认识存在误区 由于社区建设理论的相对滞后，也由于人们对相关社区及其建设理论认识不够、准备不足，还由于在实际工作中不重视社区调查研究，不少基层干部对社区建设的理解、认识及活动丌展等力面存在误解。一是全能主义倾向。有些地方、有些干部一提及社区建设，就自然而然地把经济、政治、教育、文化等方方面面的内容都包括在社区建设中，而忽视了社区建设的阶段性和持续性，脱离了本社区基础薄弱和我国社区建设起步较晚的实际。有的文章中，把社区文化、社区医疗、社区环卫、社区治安、社区福利、社区救漭乃至社区职业服务，涉及政府、民政、文化、体育、公安、劳动等许多部门的工作内容，全都囊括到社区建设之内。二是急于求成心理。在许多地方，社区建设已几乎成了一种“运动”，被制定为一种短期规划，要求以最快的速度，将社区建设全面推开，以实现社区的普遍化。（赵佳琛2000）从发展的观点来看，社区建设有日象显豹过程性、长期性，其内容是不断充实和完善的，但是就某一阶段看，社区建设的内容不必要也不可能面面俱到，只能是分步实施、循序渐进，择其与实际发展定位相适应的、轻重缓急的内容。经验表明，社区建设的初始阶段，摊子不宜过全、过大，否则，将得不偿失。因此，这种“全能主义”和“急于求成”趋简，不仅不利于社区建设，也最终不利于社区发展。

    （二）社区参与问题

社区参与是社区成员自觉自愿参加社区各种活动或事物的过程，是社区建设至关重要的内在动力，关系到社区力量的整合，关系到社区处没的成败。

当前普遍存在的一个情况是社区参与的广度和深度都还相当低，社区单位和居民参与意识缺乏，不少地方居民从不参与社区活动。分析其原因：一是近年来随着城市现代化进程的加快，人们对经济利益的追求，社会流动的加剧和私人领域的隔离化趋势，都给社区建设带来严峻挑战。二是现代性意识所倡导的人的个性释放和社区中强势群体所具有的强烈的外向性特点，与城市社区建设强调的社区的内在发展相冲突。这些都使以居住地为划分原则的街区社区与传统社区大相径庭，客观上也不利于社区意识、观念的确立，社区归属感、认同感更是难以形成。三是不同社区成员期望上的差异乃至冲突。四是当前社区建设和管理工作模式所固化了的社区群众参与的被动地位。“政府主导、社会支持、群众参与”的办式仍以政府统领一切社会资源作为行动原则，没有蜕出原先计划体制与号召、动员相结合的旧模式，“社会支持、群众参与”是被动的，因此很难保证有些活动的持久开展和创建。

    此外，影响社区参与还有两方面原因：一是各主体对社区建设都没有清楚深入的认识和了解。把社区建设等同于经济建设，把社区建没当作政府的事情等。二是主导主体对社区建设的宣传、动员工作做得不够，在实际工作中既没有认识到调动社区单位、居民参与的重要性，也没有创造和形成社区参与的条件和机制。如居委会的选举，尽管法律明文规定，但由于可以实行居民代表选举，许多地方都把居民代表选举作为普遍通行的制度，这样组织选举者因为可以随意确定居民代表，选举有时就成了走过场，所以居民对居委会的选举就会缺乏兴趣，而缺乏基层选举基础的届委会也就缺乏认同，最终导致各种服务活动不易开展。

    （三）社区类型单一，社区组织力量薄弱

    社区类型单一，指在当前社区建设中，政府等行政组织占核心部分，社区内除了居委会这种政治性强的社区组织外，几乎没有形成其他成熟的社会组织。尽管法律规定了城市居民委员会是基层群众的自治组织，但事实上还存在着许多“非自治”特征和问题：一是任务过多，履行职能与自身法律地位不符。直接承担了街道与有关职能部门的任务，履行了过多的企业行为，还代替了社团的专业职能，工作定位是“办事”而非“议事”；二是居委会不具有法人资格无法维护自身权益，其权威来源是“政府”而非“社区”；三是与政府的关系是“领导”而非“引导”，由于街道干预太多，居委会工作存在形式主义憝向；四是由于缺乏有效的激励机制，居委会工作主体过于单一等。（徐珂 1998）

    社区组织力量薄弱。由于我国长期处在单位体制下，社会能动性减弱，社会中间层生长点披扼杀，因而社会组织的生长、发展相当缓慢、孱弱。近年随前我困经济社会发展，城市社区组织开始有了长足的发展，但是从总体来看，也还很不成熟，组织办量还比较薄弱。如：基本不具备作为相对独立实体进行活动的能力，其机构设置、人员配备、经费来源、基本设施与所承担的职责任务不适应，此外，社区组织与政府职能错位、政府插手社区组织事务、社区组织与社区生活割裂等情况仍普遍存在。

    （四）社区服务社会化问题

    社区服务是社区的根本功能，离开了社区服务，社区就丧失了吸引力，就成了无源之水、无本之木。当前，社区服务在社会化过程中仍存在许许多多的问题。概括起来有：一是存在一些客观困难，如：负担重、压力大、成本高，往往面临着老城区的改造、城市面积狭小拥挤、较为明显的失业问题，社区单位多、人口密度火、各种社会关系错综复杂，新型社区服务体系难以规划和实施。  二是发展中存在的不足，并互为因果，相互影响。如：思想认识上的滞后，社区服务的宣传不够，手段缺乏、工作方法的不到位，经费投入不足，硬件设施不够，服务内容满足不了居民需要，社区服务领导体系不顺，服务管理人员素质不高及地区发展不平衡等等。（广州社区服务研究课题组  1998）三是由体制本身和改革滞后产生的缺陷。(邓锁2000)如社会福利制度改革的滞后，使社区服务丽惭需求和供给的尖锐矛盾；行政体制与社区体制并行的矛盾使社区服务在概念（行政区划和社区划分）、理念（福利性与互助性）、以及实践（民政的与社会的）上都一直处于二元架构之中;长期以来重视服务形式、忽视专业内涵、经验型的实际需求，从而缺乏合理、科学的社区服务规划，使社区服务与专业社会工作分离。

    （五）社区建设管理体制方面的问题

l、传统管理体制的影响和制约。   

新的城市管理体制尚处探索发展当中，传统管理体制的影响和制约还相当程度地存在。表现在：一是建制散，工作负荷超出自身承载能力。近年随着城市社区人口激增和流动加快，原有街道、居委会管理规模扩大但体制没有变化，由此与相当多的居民失去了联系。如随着城市大量新居民区的兴建使城市居民的内部出现了大流动，近儿年城市内“户籍与居住地脱离”和“农居混杂”现象同益增多，开始出现了街道、居委会管理不到位的问题。 二是基层组织权利小，权、责、利不相一致。街道、居委会市和区政府的各个条条部门之问矛盾交叉，城市基层社区组织出现了“看得见的管不省、管得着的看不见”的情况，街道、居委会没有执法的职能但要管理城市的基本生活秩序，各个执行部门有权执法却又没有力量直接把法律落实到基层，结果条块之问经常出现推诿扯皮现象。

    2、新的社区管理体制本身不够完善，有其固有的局限性。表现在两方面：一是微观管理不切入。指“两极政府，三级管理”的管理体制构架在实现其旨在解决行政管理与社区管理相融合问题目标的过程中并未起应有的作用，实践证明行政管理与社区管理仍然呈现“两张皮”状况。根据有关对上海社医建设调查，“两级政府，三级管理”的新体制实行以后存在向街道办放权不到位，街道办仍然有职无权和在加强“块”的同时，“条”的责任被削弱的问题。其原因在于现行行政体制太刚硬，而新的社区管理体制太软弱，因此失败成了必然。（民政部赴上海市社区建设调研组  1998）二是宏观管理不协调。指宏观管理部门各自为政，名义上民政部门承担着宏观管理职责，但其地位和职能性质又决定了其在工作中不可能大有作为，由此社区建设呈现出一种纷乱状念，各管理部相互摩擦、相互制约甚至对立，无法形成合力。对上海的调查也表明在社区建设的领导机制上没有发挥好民政部门的职能作用。

    政府主导型社区管理体制及模式强调的是一种传统的政府办社会的模式，政府的负担因此而加重，管了许多不该管的事，从而降低了工作效率，为此一方而必须迸一步转变政府职能，加大这一传统单一行政模式的转变力度。另一方面，要加大培育和扶持社区管理模式中社会主体、市场主体力量，充分发挥其作用。

    3、对社区管理权力缺乏监督和制约机制。表现存：一是监督的主客体错位。本来居民是监督主体，对社区权力的使用进行监督，但实际却往往不尽人意。如在城市违章这个问题上各地城市违章搭建问题一直突出，就是因为它产生经济效益，所以妨碍居民日常生活也不予理睬。二是监督的运作方式单一。主要是由上而下，上行监督较少，只准“爷爷管孙子”，不准“孙子管爷爷”。三是监督缺乏必要的协调。社区内有各种监督组织，但因职权不明、协调不力，从而造成多方插手或相互推诿现象。四足监督制裁软弱，监督组织没有仲裁权力或仲裁权力很小，往往只能做一些督促、调解工作，调解法规不健全，监督制度不完锯，缺乏可操作性。总之，社区内出于监督体系不完备，很难保证社区权力的正确行使。

    （六）社区建设、社区规划同城市发展规划小同步的问题

    社区建设作为现代城市社会发展的重要标志，应纳入政府城市发展总体规划的目标管理体系，使社区建设的各项目标达到聚合、协调、有序，推动社区建设总体目标的顺利实现。

    但是，长期以来，我国城市规划建设中存在的短视行为和管理上的疏漏、脱节，人为加大了改革的成本，产生了大量的“边缘地带”、“城中村”等现象及其问题。又由于社区建设尚处起始阶段，发展与规划建设不同步，社区建设的配套硬件匮乏等，客观上为社区建设的发展造成了极大的困难，

  此外，当前城市社区建设中还存在着区域发展不平衡、中心城市如何向周边城镇渐次扩展等等问题。不再赘述。

二

    针对出现的问题，本人认为应做好以下方面：

    （一）提高社区建设主体素质

  社区建设主体的素质尤其是基层领导干部素质的提高是社区管理充满生机和活力的源泉。当前，提高社区建设主体素质，重点就是要更新管理主体的思想观念，切实解决干部的认识、决心、工作问题，同步抓好新型社区干部的培养，以此为基础，形成中国新一代城市管理群体，推动城市现代化建设。具体要做好以下几方面：首先，必须更新现有街道、居委会干部的观念。请专家和有丰富经验的领导讲课，加强培训工作，使街道和居委会干部学习社区建设与管理，熟悉现代社区工作，扩大服务。其次，引进竞争机制，选拔社区干部。公平、公正、公开地选拔干部充实到社区管理队伍中，使一大批政治素质好、文化程度高、有较强领导能力、热心社区事业的入走上工作岗位，为社区管理工作不断迈上新台阶准备条件。第三，要完成一个“角色培养”的过程。一是职业与事业相统一的价值观，包括服务的人生观、人道的伦埋观、互助的社会观和平等的政治观等的培养和形成。互，是要求掌握亲情式与引导式相统一的工作艺术，就是通过情感交流、交往达到工作目标和以疏导、疏通为手段开展工作的工作方法。第四，全面完善社区工作者的管理体制，建立社区建设工作者角色的培养体系。包括制定人才培养计划；紧攘岗前培训、进修与在职培养；有计划推行上岗证书和职级考核办法；建立完善的社区建设工作目标体系与检查、考核、评估、奖励一体化的、奖惩统一的激励体系等。

    （二）增强社区意识与参与意识

    社区建设是强化社区要素，增进社区机能和强调内在发展的过程，它包括社区资源的挖掘与合理配置，尤其强调社区成员社区意识、参与社区活动的积极导向、对社区的责任感和承担能力等等的增强。毫无疑问的说，人们对社区的认同感、归属感和责任感就是社区的感召力、亲和力和生命力。

    当前，解决社区意识与参与意识差的问题，只能从激活人们的相互需要出发，从而增强人们的支持性社会联系。而强化社区联系，关键就是要设计好的、能吸引社区成员参与的共同活动。通过组织这些利益相关的活动，加强社区成员间、不同群体问和代际之问的团结。达到增强相互间信任感、义务感和责任感，增强社区的归属感，凝聚力，从而达到增强社区意识、参与意识之目的。具体在操作中注意几点：(1)注重社区共同活动的内部效益性，即是要真正从社区居民切身利益出发，而不是出于那种“完成上级交办任务”、“捞取政治资本”或“创造炫耀式经验以博得好名声”等主导动机。真正把社区居民、群众的“工具理性”目标诉求与政府的“价值理性”目标诉求统一起来。(2)注重社区活动歼展的多样性和持久性，切忌形式主义。这是增进社区成员之间相互了解、强化社区支持网络所必须的。(3)注重组织、动员那些有较多经济、政治、技术和服务资源的社区单位、成员的积极参与，将更为有效地推进社区建设活动，更有利于社区整合。

    （三）重视社区建设调查研究，加强社区建驶的理论建设

    社区调查研究，是熟悉了解社区建设和发展的真实情况，发现社区存在问题的的唯一途径和重要手段。社区调查是监控社区建设的“监测器”，通过社区调查，可以及时发现问题，及时调整目标、修正任务，并及时提供准确、可靠的决策信息，提高工作效率。社区调查研究可以帮助我们直接了解到社区居民所想所需，更好地发展、完善社区服务，从而保证最大发挥社区功能。因此社区调查必须得到相应的重视。

    加强社区建设有关理论的研究和建设，力求使之为实践所用。发挥其对实践的指导和推动作用。社区建设理论的不断发展、完善，其终极目的就是推进社区建设的不断发展。社区建设是一项全局性、综合性的工作，其理论问题不仅包括宏观领域中的认识论、方法论等，而且也包括微观领域中具体的操作方法、技术等，涉及面十分宽广，同时根据不同目的、思路和方法的理论研究，对实践的指导效果也不同。

    当前在加强社区建设和管理的理论研究中应当把握如下原则：1、坚持历史唯物主义的态庋。社区建设同社会发展一样，具有不可违背的自身规律，因而研究必须紧密结合国情，结合当前社会、经济发展实际，了解社区建设所处发展阶段，制定社区建设的发展策略。2、坚持实事求是的态度。具体讲就是“不唯书”、“不唯上”。“不唯书”指连研究问题过程中要解放思想，拓宽思路，不为“权威”、“经典”所束缚，不仅勇于实践，还要善于实践。“不唯上”指建立一种大公无私、大无畏精神．敢于坚持真理，敢于说服领导。3、坚持理论联系实际，从实际出发解决问题。理论的根本目的就是为实践服务，因此理论研究应从解决实际问题入手，注意理论研究的应用价值和效益，防止夸夸其谈、泛泛而沦、不切实际和不求效益的研究倾向。

    （四）加强社区居委会的建设，进一步推进社区服务社会化

    居委会作为最基层的城市社区组织，它满足社区成员物质和文化  需求，组织动员社区内全体成员的参与，倡导人与人的互助，实施社会控制，帮助社区成员社会化。对城市社区管理具有不可或缺的功能。针对存在的问题，要想完成作为社区自治组织的功能，必须从居委会自身建设抓起。首先，重新界定居委会的法律地位和职能。包括从法律高度授予并确保其在永担社区建设和管理任务中相应的权力；在维持居委会法定基层群众自治组织性质的同时，赋予其相应的法人地位；坚决剔除不属于居委会工作范畴的工作。其次，尽快改善、提高居委会干部素质，提高其社区服务、社区管理水平。此外，要强化、推进社区服务的社会化。

    当前进一步推进社区服务社会化。一是要把握好社区服务的整体发展趋势，把握好社区居住民不断增长的需求。二要加强社区服务网络和网点的建设，当前特别是要存建立完整的服务网络上下功夫，要重视社区服务网点的建设，解决社区居民对家务劳动、疾病救助、儿童看护等多种服务的需求。  三是要大力培育融群众性、号业性及自愿性为一体的社会团体、中介服务组织，从法律高度明确其性质和地位，确保专些市场不愿意、居委会又无法提供无法满足的社会需求，如残疾人社区服务、单亲家庭子女社区教育、老年人权益维护等。

    （五）理顺、完善社区建设的锵理体制

    针对管理中出现的问题，当前社区的管理任务就是如何进一步整合行政力量，理顺社区管理体制，提高社区管理效率。同时结合现代社区建设和管理的发展趋势，向社区组织积极主动分化权力职能。

    首先、宏观管理的协调统一。社区管理中宏观管理出现的各自为政局面是由于覆盖各职能部门的管理层级出现虚位，解决办法就是要建立填补这一虚位的管理层级，使其发挥对各相关部门的组织、协调和统一作用，解决“两张皮”问题。

    其次、调整建制，下放权力，使微观管理深入社区。一是要对街道、居委会的建制进行调整，要从各地实际出发，针对中心城区和城郊结合地区、老城区和新建居民区的不同特点，调整街道和居委会的设置规模，建立和健全居民小组，使城市居民能够在新的体制下重新组织起来，使基层组织能够真正对居民管理到位。二是要依照责、权、利相一致的原则和法律法规的授权及城市中区一级政府的委托，使街道办事处行使相应的政府管理职能，街道应该对辖区内的的社区管理、社区服务、社区治安综合治理、礼区精种文明建设、街道经济发展行使组织领导、综合协调、执法监督检查等行政管理职能，对社区性、社会性、群众性的工作负全面责任。要使街道能够行使环境卫生、园林绿化、环境保护、市容市貌、路政管理等方面的综合执法职能。三是按照“财随事转、费随事转”的原则，扩大、充实街道的财力。

    第三、自觉重构政府与社会的关系：积极排进社区居民自治。政府要把握现代社区管理体制的“多元化互动”趋势，着手如下工作:一是要逐步培养和提高居民的民主意识和自治意识，不断提高社区居民自我整体素质，从而转化为良好的人际氛围和有效的人力资源，形成良好的社区人文环境。二是要积极倡导、扶持和发展社区自治组织，创造和提供社区居民关心、支持、参与社区建设及管理的渠道和机会，增强居民对政府的信任和信心，取得进一步联系和合作的基础。同时也加强居民之间的联系，增强社区凝聚力和提高居民自我管理、自我服务、自我教育的能力和水平。三是按照“政企、政社、政事分开”的基本原则，让市场主体参与到社区管理中来，发挥各种社会主体的作用，使政府行为主体、社会行为主体、市场行为主体在社区管理中分工合作，在实践中探索最优化的组合来适应社区的管理和建设。四是建立社区监控机制，建立对社区建设的监控体系，建立起专司监督、促进各部门深入社区，高质量履行职能的机构，其主要职责就是启动宏观监督，并受理群众对社区建改的意见和建议。

    （六）加强社区建设的制度化建设

    社区建设是一个庞大的体系，其制度建设应当是一个循序渐进的过程，当前要建立一套贯通社区建设的法律法规，条件尚不成熟，正因如此这项工作才应当有所侧重和加强。当前社区制度化建设应从解决社区存在问题入手，从社区建发的长远规划着眼，以建立、完善并制度化社区建设的工作机制为重点。

    l、社区建设管理体制、运行机制的制度化。  社区建设的正常、有序开展，当然离不开管理体制、组织体系、运行机制等的不断发展、完善，更需要通过制度化形式来加以保证，它不仅包括对管理体系内部协调运作机制的制度化，也包括刈管理部门的外部监督机制的制度化。就我国社区管理体制的发展方向而言，法制化政府与社区自治组织在权利结构、职责职能逐步分化过程中，在协同治理、良性互动中最终走向居民自治的重要保证。这正是今天法治社区本意所在。

    2、出台相关法律、法规，着重解决社区建设制约因素  (1)是法律层面的问题，非法律手段不能解决。如：市场或物业管理，是在城市综合开发基础上，适应市场经济的要求建立起来的一种依靠市场的经营性的社区管理，尽管这种管理形式较之政府力量还薄弱，还不能称之为主导，但是，由于其具有很强的生命力、竞争力，其功能和影响将越来越大，因此，必须通过有关法规来实现对整个市场的有效管理，使物业管理法制化，处理好物业管理与街居管理的关系与协作，最终让物业管理主体走上社会效益与经济效益双丰收的轨道，真正发挥物业在社区管理中的作用。此外，居委会的地位、作用应当重新定位，居委会的工作机制应当加以改善，工作人员的职业化、专业化、责住化等问题也亟需解决。  (2)需要通过法律手段予以解决的问题，如社区建设的保障机制问题。当社区建设处于一种无奈状况，即（街道）“看菜吃饭”、“无菜不吃”、“自扫门前雪”，缺乏一种稳定保障机制时，很难说社区建设还能正常、有序的进行。因此，既然社区建设作为一项公用求业，就完令有理由使用法律手段解决这一问题，而且也只有通过法律手段才能解决。

    3、将社区规划建设纳入制度体系。就是要理顺社区规划建设与社区发展、城市总体发展规划等之间的关系，明确按预期轨道同步运行。具体讲就是要把社区建设纳入城市发展目标管理体系，建立社区建设目标管理机制，并使之制度化。社区建设是一项推动社会发展，促进城市建设的长远事业，因而建立社区建设的发展规划，将其纳入城市总体发展的规划体系具有十分重要的意义。