农业行政管理学（四）

农业行政管理学（四）

第七章    农业行政法制和行政监督

第一节    农业行政立法

一、行政立法的涵庑和特点  P162

（一）涵义

1．广义：国家机关依照法定的权限程序制定有关行政管理方面的规范性文件的活动。

2．狭义：国家行政机关依照法置之不理的权限程序制定有关行政管理方面的规范性文件的活动。

（广义与狭义的区别在于主体不同）  Δ 教材所称行政立法是就狭义而言

（二）行政立法的特点

1．行政立法是国家行政机关的行为（即行政立法的主体是国家行政机关）

2．行政立法是国家行政机关在法定权限内的行为

3．行政立法是国家行政机关的抽象行政行为。

Δ抽象行政行为——针对不特定的人和事实施的行政行为，包括制定行政法规和规章、发布公告、通告、指示等。换言之，就是制定有普遍约束力的行为规范的行为，不是针对某一特定的事项作出的决定的具体行为，而是针对不特定的人或事。

二、行政立法的权限划分  P163-165

我国现行的行政立法机关体系是一个分等级、分层次的纵向系统，具体包括：国务院立法；国务院各部门立法；省、自治区、直辖市人民政府立法；省、自治区人同政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府立法。

目前，我国行政立法的权限是这样划分的：

（一）国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。  （P163）

国务院制定行政法规的权限由两部分构成：

1．宪法直接规定国务院享有的制定行政法规权（法定立法权）

2．全国人民代表大会授予的。  （授权立法权）

Δ在立法实践中，国务院各直属局也享有制定部门行政规章的立法权。

地方人民政府依法可以制定地方行政规章

享有地方行政规章制定权的主体分为两个层次：

1．省、自治区、直辖市人民政府。

2．省、自治区人民政府所在地的市人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府。

（按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条规定）

三、行政立法的程序

（一）涵义  （P165）

（二步骤

1．编制立法规划

（1）涵义   （2）种类：A、五年规划   B、年度计划

（3）主要内容：在一定时期内法规和规章的拟定、修改、补充、清理等项工作。

（4）程序：A．由各级政府主管部门分别提出立法建议；B．由各级政府法制部门通盘研究、协调、拟出规划草案报本级政府批准；C．由各级政府法制部门组织实施和监督执行。

2．起草立法草案

（1）由各级政府主管部门起草。（2）要起草的法规、规章的内容如与几个部门的业务有密切关系，应由政府法制部门或主要的主管部门负责，组成由各有关部门参加的起草小组共同进行起草工作。

3．协商和协调

在起草行政法规、规章过程中或初稿拟定后，应征求主管部门和业务部门的意见，同他们进行充分的协商，取得一致意见。如经协商无法取得一致意见时，应在上报草案时专门提出并说明情况和理由，由上级机关出面协调和裁决。

4．审查、审议和审批

由政府法制部门审查。审查内容（见P166）

对审查通过的立法草案，应写出审查报告，提出交相应会议讨论的建议。

行政立法机关对立法草案进行审议。经审议通过的行政法规、规章须经制定机关的行政首长签署。

部门制定的规章在通过审议和签署后须报上级机关审批。

5．公布   由行政首长签署发布令，在政府公报或有关报纸上发布。

四、农业行政立法

农业行政立法体系包括：

1．国务院制定的有关农业行政管理方面的行政法规；

2．农业部制定的有关农业行政管理方面的部门行政规章；

3．省、自治区、直辖市人民政府制定的有关农业行政管理方面的地方行政规章；

4．省、自治区人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府制订的有关农业行政管理方面的地方行政规章。

从农业行政立法所涉及的行政管理领域而言，主要有：

1．种植业方面的行政立法

2．畜牧业方面的行政立法

3．渔业方面的行政立法。

Δ与农业密切相关的土地行政管理、水利行政管理、环保行政管理、林业行政管理等，分别由土地主管行政机关（国家土地管理局）、水利主管行政管理（水利部）、环境主管行政机关（国家环保局 ？）和林业主管行政机关（林业部）负责，因此这方面的行政立法不属农业行政立法的范畴。

Δ农业部作为国务院主管农牧渔业的行政主管机关，它所制定的部门规章有许多属于经济立法范畴。如有关乡镇企业的立法和农村承包责任制方面的立法等。（详见P166-167）

第二节   农业行政执法

一、行政执法的概念与种类

（一）行政执法的概念与特点

1．概念（见P167）

2．特点

（1）行政执法的主体是主管行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的事业组织。前者如农牧渔业行政管理主管机关，后者如种子站、畜牧兽医站等。

（2）行政执法的主要内容是主管行政机关依法行政。Δ依法行政的要求：

a．行政机关在作出具体行政行为时应查明事实   b．执行行为有法律依据

c．执行机关严格按法定权限进行               d．严格按法定程序进行

（3）行政执法以主管行政机关单方面意思表示为特点。即行政执法行为不需取得行政管理相对人的同意。

（二）行政执法的种类

Δ行政许可、行政确认、行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政裁决等。

Δ行政许可与行政确认的区别：行政许可是批准行为，其结果是某种权利的赋予；而行政确认是认定行为，其结果是对事实认定。如经检验合格出具合格证。

Δ行政强制措施与行政强制执行的区别：

行政强制执行是指行政管理相对一方当事人不履行义务时，行政机关以强制方法促使其履行义务，或实现与履行有同一状态的行政行为。如强制划拨、强行拆除、强行扣缴滞纳金等。

行政强制措施是指行政机关为执行公务而直接采取的强制手段，限制相对人的某种权利或迫使相对人履行义务的具体行政行为。分为预防性和制止性2类。如农业行政执法中的封锁疫区、扑杀染疫畜禽等。

Δ与农业行政执法关系最密切的行政执法是行政许可、行政处罚和行政强制措施。

二、农业行政许可

（一）行政许可的概念（P196）

（二）行政许可的程序

1．申请人提出申请——

（1）形式：用书面形式（阐明申请许可证的理由及提供必要的说明材料）

（2）申请许可证的条件：

A．向有权颁发许可证的行政机关提出

B．申请人必须具有从事所申请许可的活动的行为能力

C．申请人必须有明确的申请许可的意思表示

2．申请的审查   3．申请的核实   4．许可证的颁发

（三）农业行政中的行政许可证（详见P170-171）

现行法律、行政法规、行政规章规定由农业行政主管部门核发的许可证主要有：

1．种子管理中的许可证      2．兽药管理中的许可证   3．渔业管理中的许可证

4．兽医卫生监督中的许可证  5．种畜禽生产经营许可证   

三、农业行政处罚

（一）行政处罚的概念

1．概念（见P172）

2．要求：遵循公正、公开原则；以事实为依据，以法律为准绳；按法定程序进行。

3．种类（详见P172）

（二）行政处罚的程序   有3种：

1．简易程序（当场作出行政处罚）：涵义、要求  （P172）

2．一般程序（普通程序）：步骤 （P172-173）

（1）    调查取证：注意事项

（2）    作出处罚决定

（3）    行政处罚决定书的送达：注意事项

3．听证程序  Δ不属行政处罚的必经程序，只适用于部分种类的行政处罚，而且只有在当事人要求听证时，行政机关才有义务组织听证。

Δ具体做法（P173）

（三）农业行政中的行政处罚（P173—176）

主要有以下几方面

1．  渔政管理中的行政处罚

2．  进出境动植物检疫工作中的行政处罚

3．    种子管理中的行政处罚

4．    畜禽防疫工作中的处罚

5．国内植物检疫工作中的处罚

6．兽药管理中的处罚  （详见P176）

四、农业行政强制措施  （详见P176-177）

（一）行政强制措施的概念与种类

1．涵义（P176）

2．种类

（1）限制人身自由的：收容审查、强制戒毒、遣送等；

（2）限制财产流通的：查封、扣押、封存、封锁、销毁等。

（二）农业行政中的强制性措施

1．种子管理中的行政强制措施     2．畜禽防疫中的行政强制措施

3．植物检疫中的行政强制措施     4．兽药管理中和行政强制措施 

第三节    行政监督

一、行政监督的概念、内容和作用

（一）行政监督概念

指监督主体对行政机关和工作人员进行的监督。

狭义：指行政机关内部的监督，上级对下级的监督。

广义：指对行政管理活动进行监督的所有形式，除了行政机关内部的监督外还包括行政机关以外的各种组织、人民群众通过多种形式对各级、各类行政机关及其工作人员所实施的监督。

这里所述行政监督是从广义上来理解的。（行政控制中的行政监督则是从狭义上来说的）

（二）行政监督的主要内容

1．对行政活动的合法性实施监督——这是“依法行政”原则在国家行政管理中得以全面贯彻的基本保证。

2．对行政活动的合理性实施监督——这是“科学行政”和“合理行政”原则在国家行政中得以全面贯彻的保证，也是行政机关和行政人员提高工作效率和工作质量的保证。

（三）行政监督的作用（详见P178-179）

1．为行政管理顺利达到目的提供保障。

2．是行政管理体制的关键因素、有利于行政管理的法制化、制度化。

3．对大力加强民主和法制建设起促进作用。

二、行政管理的内部监督

（一）内部监督的涵义

1．涵义——指国家行政机关对自身的监督。

2．特点

（1）内部监督是国家行政机关的领导方法之一。Δ监督方式主要有指导、检查、考核等。

（2）内部监督是最直接、最迅速和最有效的监督。

3．地位：内部监督在整个行政监督中占有特殊重要的地位，它是行政组织的一种自我调节的机制，是行政权力主体自我控制、自我调节的手段。

（二）内部监督的种类：

1．各级行政机关的首长对其下属工作部门、负责人和其他工作人员的监督。

2．上级行政机关对下级行政机关的监督。

Δ职能监督——上级主管业务部门对下级业务部门的监督，是围绕着业务职能进行的。

3．专门的行政监督机关对其他行政机关的监督。（称为“专职监督”）。Δ监察部和地方各级监察机关、审计署和地方各级审计机关即是专门的监督机构。（详见P180-181）

（三）内部监督的方式

1．工作指导： 涵义、目的、方式、内容

2．工作检查： 涵义

3．专案调查： 涵义、应用范围

4．报    告： 形式（工作报告、请示报告等）

5．考    核： 形式（政绩考核、业务考核）

Δ关于行政复议：有人认为行政复议也是行政监督方式之一。

行政复议的特点：

a．行政复议机关以第三者身份……  （P182）

b．是一种“不告不理”的被动式的事后监督。

三、行政管理的外部监督（P182）

（一）   涵义与作用

（二）   外部监督的种类和方式

1．权力机关的监督：权力机关的概念，主要形式①——⑤    P182-183

2．司法机关的监督：涵义、种类（人民检察院的监督、人民法院的监督）  P183

3．中国共产党的监督：形式①——③       P183-184

4．民主协商机构的监督    P184

5．社会监督：主要渠道、形式    P184

6．群众监督：特点、方式      P184

第八章    行政效率

第一节    行政效率概述

一、行政效率的概念

1．关于“效率”  《现代汉语词典》：“单位时间内完成的工作量”。

作为哲学上的概念，指有效的因素。

从常识上理解，指“有效地达到目的的适应性和能力”。

西方古典经济学家亚当•斯密史在《原富》中明确提出“效率”的概念并赋予其以生产多少、行动快慢和办事损益等具体内容。

作为一个科学名词，首先应用于物理学和工程学，指输入能量和输出能量之间的比率。

2．关于行政效率

作为经济学和管理学领域的效率，对其涵义至今尚无一致解释。各个学派对行政效率的本质看法的分歧主要表现在以下两个方面：

a．从“质”的方面研究行政效率，即把人们的道德观念和价值观念作为衡量行政效率高低的标准。

b．从“量”的方面研究行政效率，即把具体数字定量化地作为行政效率高低的标准。

（1）从“质”的方面研究行政效率

关键是必须回答行政效率到底是什么。有两个代表性观点：

a．行政效率是行政权力使用的结果。这一观点从“法”的角度出发，把权力行使是否合法、恰当、尽责（法律上应负的责任）等作为行政效率高低的衡量标准。这里没有数量概念。

b．行政效率是关系协调的结果。这是从“人”的角度出发，把行政机构工作人员是否具有统一意志、是否彼此协调和是否具有共同的价值追求这三点作为行政效率高低的衡量标准。

这种从“质”的方面衡量行政效率，是以人们的价值观念和道德观念来评价行政效率，缺乏客观尺度。

（2）从“量”的角度来判断行政效率的高低。

也有两种代表性观点：

a．行政管理效率是出力和入力之比，即产出多少能量与投入多少能量之比。以出力为分子，入力为分母。这是把机械效率运用到行政管理效率上。

许多问题完全按照机械效率是无法说明的。有许多行政管理为社会提供的服务是无形的，无法用效率来表示。如卫生行政、教育行政等其效果都是间接的，很难用数字来直接衡量。

b．行政效率是完成任务的多少与所消耗的费用之比。即行政效率等于功能与费用之比。

这是把价值工程中的功能效率引入行政效率概念中。在价值工程中，“价值”具有特定的意义，它表示由它的功能和费用两方面决定的，即价值是功能与费用之比。

还有从其他角度考察“行政效率”的。如：

a．从“能力”的角度考察：行政效率是完成或实现目标的能力，可用目标完成的程度和目标完成的时间来反映，即用目标完成的程度和速度来衡量行政效率。

b．从“效果”角度看：行政效率是效果（包括有形与无形的综合效果）与消耗之比。消耗指人力、财力、物力和时间等综合消耗，包括活劳动和物化劳动。目前这种观点占有优势。它把行政效率理解为对社会产生综合效果，对社会提供的服务、物质和满足社会需要的程度。

c．用系统论观点看待效率：行政效率就是系统效率，它是数量与质量、宏观与微观、投入与产出以及动机与效果的统一。其本质是以最少的人力和物力的耗费，获得最大的系统效果，并力求系统最优化。

行政效率是行政管理的核心问题。行政效率本身不是行政管理的环节和手段，但它是行政管理中各种要素配置是否合理和手段应用是否恰当的综合反映和终端显示。行政管理的目标就是要全面提高行政管理效率。

行政效率是一个综合的概念，它具有多方面的特征和内在的规定性。因而，要全面并深入地了解和掌握行政效率的涵义，就要用系统的观点正确认识和处理好以下6种关系：

（一）行政效率与节约

效率是行政管理所追寻的最重要的价值目标，追求效率的前提就是必须合理降低消耗，合理降低消耗从本质上说就是厉行节约。

提高效率和厉行节约是一个双重驱动的相互促进和相互制约的动态过程。

促进效率提高是目的，厉行节约是手段。

厉行节约不是一味地减少支出，而是尽可能地杜绝人力、物力和时间的浪费，使每一项耗费用得适当，真正达到有效地提高行政效率的目的。

（二）行政效率与民主（P189）

效率与民主在本质上是一致的。原因：①……②…… 

（三）行政效率与获取行政效率的手段

在行政管理工作中既要确立正确的效率目的，又要采用正确的效率手段，在实践中实现目的和手段的统一。

（四）行政效率与效益

在一般情况下，行政效率与行政效益常被互用，两者成正比关系，行政效率越高，行政效益也就越大。而在一定条件下，当行政活动不符合行政目标方向，即不符合行政的社会需要的情况下，行政效率与行政效益之间成反比关系，即行政效率越高，行政效益就越小，甚至出现零值或负值。因此，行政管理只有在正确行政工作目标引导下，采用科学而合理的行政工作方法，才能实现行政效率与行政效益的有机统一。

行政效益：即行政管理的社会效益。指行政管理对社会产生的影响和价值，是衡量行政管理好坏的重要因素。

行政效率：在完成行政管理的既定目标，获得良好社会效益的基础上投入劳动量与获得的劳动效果的比率。

行政效能：（1）即行政效率   （2）行政速度与行政效益的统一。

——应松年等《行政管理学自学参考》P38-39

《现代汉语词典》：“效率：单位时间内完成的工作量”。“效益：效果和利益”。

（五）近期行政效率与长远行政效率

要建立和完善科学的行政效率评判标准，避免犯涸泽而渔、急功近利的毛病，也不能不考虑当前利益。要立足近期效率的提高更要着眼于长远效率的增强。

（六）宏观行政效率与微观行政效率

宏观行政效率——指影响全局的、具有长远意义的效率，强调的是效率的社会方面。宏观行政效率是行政效率的出发点。

微观行政效率——指局部的，当前的、某一行政部门的自身行政效率，强调的是效率的局部方面，微观行政效率是整个行政效率的着手处。

二、研究行政效率的意义（详见P192-193）

1．……    2．……    3．……   

第二节    行政效率的测定技术

一、行政效率的可测性及其标准

1．行政效率测定的涵义（P193）

即对行政效果采用定性和定量相结合的方法进行科学的测量和评定。

2．测定行政效率的条件（P194）

（1）行政现象和行政行为是客观存在的——测量行政效率的客观基础；

（2）行政现象和行政行为是可以区别的——测量行政效率的对象、内容；

（3）行政现象和行政行为具有量度标准——测量行政效率的工具和手段。

其中第三条是最为关键，最为困难的条件。

3．行政效率的测定标准

（1）制定行政效率测定标准的原则（详见P194-195）

A．方向性区别——效率标准具有方向指引作用；

B．系统性原则——效率标准是一个系统；

A． 相对化原则（相对量化原则）——行政效率标准应从性质和程度两方面区分出效率高低，应把定性描述和定量分析结合起来，把精确量化和模糊量化结合起来。

D．可行性原则——效率标准每一条都应有可行性，不能过于理想化、过于繁琐。

E．可比性原则——

（2）行政效率的测定标准

①应建立以下各种衡量行政管理的效率准则：

A．凡能够成功地达到行政目的，全面实现行政计划的，就是效率；

B．凡在既定条件下，能就许多可行的办法、途径或方案中作出最合适的抉择的，就是效率；

C．凡发现问题能及时地解决与有成效地解决困难，完成工作任务的，就是效率；

D．凡能以最小的人力、物力、财力和时间创造最佳效果的，就是效率。

②行政效率高低的主要表现

A．执行政策和完成行政任务的圆满程度；

B．行政管理系统中各种因素的合理程度。（这是行政效率的外在表现）这些因素主要是指人、财、物三个方面，包括：

（A）行政人员的合理结构（如个人的素质结构和群体的素质结构）；

（B）行政经费的合理分配和使用；

（C）物财的科学管理和使用。

B． 行政管理流程的流畅程度（一般把行政管理流程分为人流、物流和信息流）（P196）

C． 行政管理活动的综合社会效果（向社会提供的公共服务的质和量）的高低程度。

二、行政效率测定的基本内容和方法

（一）基本内容

从实质上看，测定行政效率主要是测定它的社会效益方面，其内容包括：

1．用人效益：涵义、实质，用人效益的测定（3个比率）  P197

2．经济效益：涵义、经济效益的测定（3个比例关系）    P197

3．时间效益：涵义、时间效益的测定（3个“有效利用率”）  P197

4．办事效益：涵义、办事效益的测定（5个比率）  P197-198

5．整体综合效益：涵义、综合效益的测定    P198

（二）方法（P198-199）

1．直观测定法：涵义、具体运用、优点、缺点  P198

2．费用测定法：

（1）按单位费用测定

（2）按人均负担测定

（3）按件数费用测定

3．时效测定法

4．综合测定法：涵义、具体运用、步骤、注意事项

第三节   提高农业行政效率的途径

一、基础：提高农业行政人员素质

Δ在同等技术条件、物质条件和环境条件下，人员素质和工作耗费成反比；与工作效率成正比。

（一）对行政工作人员素质的要求

总的要求是“四化”——革命化、年轻化、知识化、专业化。“四化”的具体要求  （P200）

（二）选配农业行政管理人员的原则（详见P200-201）

1．  首先要考察他们的专业水平，宁可虚位以待其人……

2．  要加强对行政管理人员的培训

3．  要加强对行政管理人员的管理

4．  以培养跨世纪人才为目的，加速整体性人才资源开发

二、关键：改革农业行政体制（详见P201-202）

1．要科学地精兵简政，合理地设置机构

2．应坚定不移地推进农业行政体制的改革。

Δ改革的基本框架和主要任务：

a．继续转变农业行政职能

b．正确处理中央农业行政与地方农业行政的关系，发挥“两个积极性”

c．推进农业公共事业单位的改革

d．进一步加强农业公共行政管理的法制化、制度化建设…… 

三、重点：简化农业行政程序

Δ行政程序的长短是行政效率高低的一个重要标志。

Δ行政程序周期的长短与行政环节数的多少成正比，与行政效率成反比。

Δ简化行政程序，减少行政环节，缩短行政流程，是提高行政效率的必然要求。

Δ具体操作上必须坚持以下原则：P203

1．纵向申报原则  2．审批就近原则  3．快速经济原则  4．分工负责原则

四、前提：科学运筹时间

运筹——制定策略；筹划。

科学运筹时间的基本内容：善于聚时、用时。（聚时是手段，旨在更好地用时）

（一）聚时

1．涵义：集中零星时间为整体，使之发挥整体的时间效应。

时间使用方式主要有三：a．集零为整，用较集中的时间办一件事；b．化整为零，把一件事分解到不同时间办；c．零时零用，充分利用每一个零散时间。聚时则突出表现为集零为整。

（二）用时  P204-205

用时的原则——按工作轻重缓急来排列优先顺序，把时间用到最紧要的工作上去。具体而言：

Δ用时支配上要坚持首先考虑事情的轻重，再考虑缓急的原则。

Δ“八二定律”（P205）

五、条件：改善农业行政手段

（一）   积极创造条件实现办公手段现代化

（二）   逐步实现农业行政管理现代化

1．利用计算机组成农业行政机关管理信息系统。

2．利用无线电传真设备、电传打字、自动显示装备等。

3逐步实现办公室的自动化。分3个步骤：

第一步：采用复印机、小型电脑、个人电脑、汉字处理机，并逐步扩大传真机的应用范围等；

第二步：在一个机关内部建立OA系统，即建立局部信息网络。

第三步：建立整体信息网络。