建立税源管理联动机制 实现税源向税收转化

江苏省地方税务局
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            建立税源管理联动机制 实现税源向税收转化
            常熟市地税局　张国龙　沈立晨
            　　税源管理是税收征管的基础性工作，也是税收征管工作的核心。“十一五”期间，我国的税收征管工作将进入到以完善征管体制为方向，以提高征管质量和效率为目标，以强化税源管理、优化纳税服务为重点，实现科学化、精细化管理的新阶段。选择税源管理作为加强税收管理的突破口，是推进征管改革的重要措施，也是税收工作实现科学化、精细化管理的必然要求，通过强化税源管理，寻找税源，挖掘税源，管好税源，实现由税源向税收转化。为此，国家税务总局在《2007年全国税收工作要点》中明确提出了要提高税源管理水平，建立健全税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，这就为税源管理提出了新的工作目标与工作要求。
            　　税源管理“四位一体”联动机制是税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查各环节的有机结合，而不是单项工作的简单叠加，四者之间相互联系、相互制约、相辅相成、水乳交融。税源管理以税收分析为起点，通过分析，查找税收征管工作的薄弱环节和漏洞，进而研究确定税源管理任务和对象，指导监控、评估和稽查工作开展，为加强征管找准切入点，提高税源管理的针对性和有效性。同时，监控、评估为稽查提供有效案源，稽查保证评估有效落实，评估与稽查反馈结果改进税收分析、监控工作。每个环节在发挥其作用时，既能得到其它环节的呼应和有力支持，又能使自身的作用成果与其它环节共享。税源管理联动机制通过信息共享、资源整合，统筹协调，形成良性互动的工作格局，达到提高管理效能的目的。
            　　一、创新管理理念，建立组织保障，确保联动顺畅
            　　要实现税源管理的税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，除了各子系统内部与外部、横向与纵向之间高效有序的互动运行外，需要创新管理理念，建立组织体系，真正按照“集中征收、重点稽查、强化管理”实施科学分工，以县市地（国）税局为单位建立征收中心，以经济区域为单位建立税源管理机构，以省、市、县三级建立分级稽查体系，征收中心主要承担本区域经济税收综合分析，重点税源监控分析工作；各税源管理机构（管理分局）主要贯彻以纳税评估为核心认真落实税收管理员制度，贯彻重点税源精细化管理，一般税源规范化管理，零散税源社会化管理理念；建立分级重点稽查体系，即区分省级、市级、县级三级稽查重点，实施有针对性稽查。这样，将税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制通过机制创新，组织保障得到落实。
            　　二、强化税收经济分析，完善监控预警体系
            　　各级税务机关及其税源管理部门要建立健全税源管理统计分析制度，定期采集和分析税源管理数据，建立税源管理数据指标体系和税源分析的数学模型，针对所辖税源变化趋势，按照地区、行业、企业、税种、时限等对所辖税源实施结构分析监控。省级税务机关在实现对基层征收管理信息数据大集中的前提下主要侧重税源总量和税负变化的宏观分析与监控，把握税收与经济的对应规律，预测税收收入能力；分析宏观税负、行业税负及其变化规律，并作地区间比较；定期发布税负情况，提出税负预警指标；为基层税务机关提供税源分析手段、方法和指标，指导基层税务机关制定税源管理制度和方案，开展税源分析。在纳税人全面实行电子申报的同时，基层税务机关建立集中征收中心后，主要负责本辖区内的税源宏观分析监控和税源管理业务的具体组织与实施，侧重对影响本地区行业税负的关键指标及其增减变化的分析监控，并制定税源分析的具体标准和方法；组织指导税源管理部门和税收管理员开展税源管理工作。研究建立科学实用的税收预测模型，完善收入预测机制，指导组织收入工作。建立税收分析档案，加强年度、季度和月度收入分析，及时掌握影响税收收入变化的重大因素，积极采取应对措施。加强税负分析、税收弹性分析、税源分析与税收关联分析，对不同地区、产业、行业和重点税源企业的税负水平进行横向和纵向比较，包括与周边市（县）同时期、同口径分析，分析各主要税种、税目收入增长与相关经济指标之间的弹性，查找薄弱环节，为强化管理提供依据。作为税源管理运行机制的切入点和关键点，税收分析应按照“宏观找问题、微观查原因”的原则，加强与各部门及各系统之间的联系，从各方面采集信息数据，运用对比分析、指数分析、因素分析等方法，全面掌握税源基本情况，找准税源管理方向和重点，挖掘税源潜力，准确把握税源变动对税收的影响，发现税收政策执行和税收征管中存在的问题，及时反馈信息，确保各系统有针对性地采取措施及时解决问题。
            　　三、提高税源监控水平，实施科学精细管理
            　　各级税务机关应通过各种方式，最大限度地掌握应征税源的规模和发展情况。从宏观上，针对税收经济，对一定时期内的社会生产、分配、交换、消费诸环节整体进行监督和控制，实现税收随国民生产总值的增长而增长，确保税收和经济的良性互动；从微观上说，针对税收征管全过程，以掌握应征税款为目的，采取税务登记、纳税申报、纳税评估、税务检查等一系列科学方法对税源进行监督和管理，对纳税人、课税对象等税源要素进行控制，保障税收收入的总体规模及发展趋势，并通过对收入状况的信息反馈，对税源的发展变化趋势能够更进一步、更及时地了解和掌握。加强户籍管理，实行联合登记；推行多元申报，优化纳税服务；强化申报纳税，提升征管效能；加强发票管理，严格以票管税；推行税控装置，强化税源监控。按照“革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平”的要求，建立和完善税收管理员制度，因地制宜，统筹兼顾，制定工作规范，搭建信息平台，明确职能定位和工作重点，规范执法行为，形成执法有记录、过程可监控、结果可核查、绩效可考核的良性循环、持续改进机制。作为税源管理运行机制的基础性工作，税源监控应注意从内部各子系统以及工商、银行、建筑、房管、统计、行业主管部门等外部获取信息，与申报数据进行比对分析，优化业务流程，将一般问题解决在“事中”阶段，提高征管效率，对发现有较大问题或疑点的，及时转入纳税评估或移交税务稽查。
            　　四、深入开展纳税评估，全面提升征管效能
            　　各级税务机关要在信息化的支持下，对所辖税源实施全方位、全过程监控，及时全面地掌握纳税人生产经营、财务核算情况，对纳税人纳税申报情况进行动态评估，进一步明确纳税评估的工作职责，积极探索开展纳税评估的有效方式、方法和途径。各基层税源管理部门（税务分局）要建立专事纳税评估的工作机构（管理所），在纳税评估过程中，要注意将案头资料分析与必要的实地检查结合起来，深入了解纳税人纳税情况，除对纳税申报直接相关的财务、会计资料以及凭证等审核评估外，还要注意加强对与生产经营相关信息的对称性审核，特别要注意参照各个行业的行业标准以及同类企业的能耗、物耗平均值，结合当地实际，制订出用于评估的分行业投入产出比、产品耗能比、行业平均利润率以及行业平均税负等指标，对同一纳税人不同时期的情况进行纵向比较，对同行业不同纳税人同一时期的情况进行横向比较，综合分析测算纳税人的应纳税额与实际纳税的差距，以确定管理和检查的方向与重点，从而做到有的放矢，有效管理。要及时总结税源变化的一般性规律，掌握并积累资料，建立科学、实用的纳税评估模型，形成依托信息化手段的新型纳税评估工作体系，及时发现问题，堵塞管理漏洞。作为税源管理运行机制的核心工作之一，纳税评估是税收分析的进一步延伸，应通过综合运用各方面的涉税信息开展分析评估，及时发现并有针对性地采取措施解决税收政策执行和税收征管中存在的问题，用以指导基层税源管理工作，进一步加强税收分析、税源监控与税务稽查之间的内在联系，强化各部门和岗位之间的工作衔接，促进税收征管效能的提高。
            　　五、加大税务稽查力度，提高税收违法成本
            　　如是说税收分析侧重于税收整体“面”的管理，税源监控侧重于经营行业“线”的管理，纳税评估侧重于纳税人“点”的管理，那么税务稽查则在税源管理中起着“守门员”的作用。一方面纳税人税收法制意识尚不高，受教育程度差异性很大，另一方面我国税收法制建设、税收科学管理水平与我国经济快速健康发展进程很不适应。其中也包括我国的税收违法成本远远低于发达国家。因此，我们必须加大稽查工作力度，严厉查处涉税违法案件，震慑和惩处涉税犯罪。加强税务稽查的案例分析，及时掌握涉税案件的发生、分布特点，作案手段和发展动向，为案件查处提供依据。作为税源管理运行机制的“最后防线”，税务稽查应积极从税收分析、税源监控、纳税评估环节获取各种有效信息，发现疑点仔细排查，对查处的案件，要进行认真剖析，通过案例分析，发现税收征管的薄弱环节，制定并采取整改措施，堵塞税收征管漏洞，充分发挥税务稽查对税款征收和税源管理的监督与促进作用。
            　　六、建立健全保障体系，确保机制顺畅运行
            　　要实现税源管理税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，除了各子系统内部与外部、横向与纵向之间高效有序的互动运行外，建立健全各项保障体系，是联动机制得以顺畅运行的重要保证。
            　　1、加强制度建设，构建保障体系。征收中心要建立健全税收分析体系，定期向税源管理部门和税务稽查部门提供实用的收入分析资料；管理部门要设立对应的管理机构，落实相应的管理职能，完善与征收中心和稽查局之间的协调机制和信息交换制度；稽查部门要完成重点税源和一般税源有计划稽查外，要不定期组织开展对不同行业的专项稽查，还要完成由管理部门移交的有疑点的评估对象稽查。这样征收、管理、稽查三部门才能真正发挥好税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查的联动机制作用。
            　　2、强化职能建设，提高执行能力。有了完善的制度，却没有优秀的执行力，那么再好的制度也只能是一纸空文，研究表明，在成功的要素中，决策占30%，而执行则占60%，其他要素占10%。因此，必须加强职能建设和执行力建设，规范战略制定，优化控制系统，明晰业务流程，提炼核心内容，重视团队精神，构建先进文化，完善考评体系，健全激励机制，确保在税务机关内部职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局，从而形成一个闭合的、链条式的税收管理机制。
            　　3、完善考核体系，实行综合管理。建立健全岗职体系，加强制度考核，以制度来约束人、考核人、激励人，通过促进“个体”工作能力的提高，来实现税收整体工作质量和效率的全面提升。可以税收执法责任制“因事设岗、以岗定责、权责相当”为岗位设定原则，以ISO质量管理体系文件为流程处理规定，以规范化考核要求为业务处理规范，统筹兼顾，结合实际，优化业务流程和完善岗责体系，科学设置考核指标，设计新的涵盖征管质量考核与岗位考核办法，实行综合一体化自动考核。
            　　4、落实执法责任，严格过错追究。以推行税收执法责任制为契机，对因过失或者故意造成税收执法过错行为的责任人给予经济惩戒和行政处理，按照税收征管法及其实施细则、《税收执法责任制岗位职责与工作规程范本》（分国、地税）与其他相关法律法规的规定，将过错责任追究与评议考核、执法检查和其他监督形式相衔接，切实做到有错必究。
            　　5、加强教育培训，提高队伍素质。坚持“以人为本”，加大干部教育培训力度，提高干部的思想政治素养、政策业务水平和业务技能，开展以爱岗敬业、公正执法、诚信服务、廉洁奉公为基本内容的职业道德教育，加强以税收征管法、财务会计、稽查审计、信息化知识等内容的税政业务培训，培养和造就一支门类齐全、素质优良、高中初级结构合理的税收管理专业人才队伍。选拔业务骨干充实到税收管理员队伍，并加强对税收管理员的培训，通过能级管理等激励机制，鼓励其增长才干，积累经验，成为税源管理方面的专门人才。需要强调的是对税收管理员的考核激励主要侧重于管理能力、管理业绩、管理创新等方面，勤政廉政，服务人民是公务员法的基本要求，而不是日常工作考核的重点。
            　　加强税源管理是手段，实现税源转化为税收是目的，要建立健全税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，应在“联动”两字上做文章，因地制宜，统筹兼顾，注意系统之间以及系统内部之间的关系，注重协调配合，形成系统合力，真正做到“牵一发而动全身”。通过税收经济分析发现面上问题，开展企业纳税评估查找具体问题和原因，针对问题采取约谈、实地核查等征管措施及时加以处理，对少缴税的要依法查补税款，并促进纳税人正确申报，涉嫌偷骗税的要移交稽查处理。通过分析评估和处理，进一步研究税收政策、分析评估指标以及管理措施的改进完善，从而实现信息共享，形成以税收分析指导纳税评估，纳税评估用于税源管理和税款征收，并为税务稽查提供案源，税务检查与稽查又促进分析与评估，促进完善税收政策、改进税收征管的工作机制。分析、评估是税源管理的基本手段，目的在于提高税款征收率，发现税收漏洞，不仅要依法补缴以前少缴税款，而且要促使纳税人按税法及时调整申报，不断提高纳税申报的真实性。要加强税源管理部门与稽查和有关职能部门的联系，建立案件移送、稽查结果反馈和内部监督与责任追究制度，形成以评促收、以查促查、以查促管的良性互动关系，提高税收征管整体效能。总之，建立税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”的联动机制，就是要在分析掌握它们内在关系的基础上，在内部相关职能部门之间构建信息共享、良性互动、有机统一的工作格局和运行机制，达到优化业务流程、整合管理资源、加强协调配合、提高征管质量和效率的效果，从而真正实现以分析引导评估，以评估完善监控，以监控促进稽查，进而实现税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查之间“四位一体”联动机制的整体优势。

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