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刍议税务行政和解与调解 随着《行政复议法实施条例》和新《税务行政复议规则》的颁布实施，我国首次以法定的形式确立了通过和解与调解解决税务行政纠纷的途径。运用好税务行政复议和解与调解功能，将有助于充分发挥税务行政复议在解决税务行政争议、化解征纳矛盾、构建和谐征纳关系的重要作用。 行政和解、调解是化解行政纠纷的一种极其有效的方法,纠纷的双方当事人本着互相谅解,自愿协商的原则,在平等协商的基础上达成一致协议,从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。在调解过程中,调解人也可以通过整理出各种争论点并提出解决问题的建议,促使双方当事人进行更加符合实际的、有效的沟通。但行政复议调解制度在我国法律上正式确立经历了一个从否定到肯定的过程。1990年颁布的《行政复议条例》第8条规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”从制度上否定了在行政复议过程中适用调解的可能性。1999年《行政复议法》施行并同时废止了《行政复议条例》，取消了行政复议不适用调解的禁止性规定，但并未明确行政复议过程中能否适用和解与调解。2007年颁布的《行政复议法实施条例》第40条、50条明确规定符合法定情形的行政复议案件可以适用和解、调解。2010年2月颁布的《税务行政复议规则》第十章专门规定了税务行政复议和解与调解制度，进一步明确了行政复议调解在解决行政争议、建设法治政府,构建社会主义和谐社会中的作用,指出了在什么情况下可以进行行政复议调解,明确了调解在行政复议中的合法地位。 由于税务行政复议兼具有行政性和司法性，它不同于纯粹的行政职权活动。这就决定了并非一切税务行政争议都可适用和解、调解。根据《行政复议法实施条例》和《税务行政复议规则》有关规定，税务行政复议和解与调解制度适用以下四种情况： （一）税务机关行使自由裁量权作出的具体行政行为。自由裁量行政行为是与羁束行政行为相对的一个概念，指行政法规范对行政行为的条件、范围和程序等方面的规定并不明确、具体，行政主体在遵守行政法规范的同时还具有一定的选择、裁量余地且需要根据实际情况所作的行政行为。在涉及自由裁量行为行政复议案件时，税务机关基于税法规定，可在行政裁量权的范围内处分行政权。这种处分权主要指变更权，即在法律允许的范围内变更行政权。能够处分(变更)权力是和解、调解的前提，故涉及自由裁量行政行为的复议案件可以用和解与调解方式来解决。如纳税人不服税务机关作出的处罚决定提起行政复议，申请人（纳税人）与被申请人（税务机关）可以就罚款数额达成书面和解协议，申请人撤回复议申请，复议机关终止复议程序；复议机关也可以主动进行协调，引导争议双方交流沟通，平衡利益，并就罚款数额达成调解协议，终止复议程序。 （二）税务行政赔偿纠纷案件。税务行政赔偿纠纷是指税务机关及其税务人员违法行使行政职权，侵犯了行政相对人的合法权益造成损害，而依法承担赔偿责任的纠纷。税务行政赔偿纠纷可以适用调解是因为行政赔偿纠纷的核心是当事人的人身权、财产权等权利是否受到损害，是否应予以赔偿以及应在何种程度和范围内予以赔偿的问题，权利具有自由处分的性质，存在进行调解的基础。税务机关与税务行政相对人因行政赔偿事宜发生纠纷，争议的焦点往往出现在赔偿的具体数额、范围、程度等方面，双方当事人可以自行和解，行政复议机关也可以居中进行调解，促成双方达成合意。 （三）行政奖励纠纷案件。行政奖励是指行政主体依照条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。税务行政奖励纠纷的核心是申请人的行为是否对为国家和社会作出重大贡献，是否给予奖励，以及奖励数额等问题，因权利具有自由处分的性质，所以同样存在和解与调解的基础。如某个人举报他人人偷税行为，经税务机关查证属实，税务机关给予其2000元奖励，举报人觉得奖励太少提起行政复议，复议阶段双当事人可以就奖励金额达成和解协议，复议机关也可以居中调解，促成双方就奖励金额达成合意。 （四）其他合理性问题的具体行政行为。行政合理性原则，要求税务机关作出的具体行政行为不仅要合法而且要合理，也就是税务机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。根据《税务行政复议规则》规定，税务行政相对人认为税务机关作出的具体行政行为存在不合理之处提起行政复议的，双方当事人也可以自行和解，行政复议机关也可以居中进行调解，促成双方达成合意结案。 根据《行政复议法实施条例》和《税务行政复议规则》规定的和解调解适用范围可知，目前我国的行政复议纠纷还是采取有限和解与调解原则。和解与调解仅适用于复议当事人对行政行为的合理性争议，而对行政行为的合法性争议不得通过和解与调解方式解决。如税务机关认定某纳税人存在偷税行为，并对其处以罚款处罚。纳税人认为不存在偷税行为提起行政复议，复议当事人不得通过自行和解或调解而改变对偷税行为的认定（如改按编造虚假计税依据行为进行处理），复议机关只能就被申请人认定的偷税行为是否成立作出维持或撤销决定。 应当看到,《税务行政复议规则》第十章关于税务行政复议和解与调解制度的规定仍然过于原则化,缺乏某些操作性要素。对此,提出如下建议: (一)明确限定适用和解、调解制度的行政行为 根据行政复议法实施条例的规定,行政复议机关可予以调解的案件只有两类:一类是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件;另一类是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的案件。可以进行和解的只有针对税务机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为。而税务行政复议规则扩大了税务行政复议和解、调解的范围,将其界定为在自愿、合法的原则之下,行使自由裁量权作出的具体行政行为,如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等、行政赔偿、行政奖励以及存在其他合理性问题的具体行政行为都可以通过和解或调解方式解决争议,终止税务行政复议。 行政行为以受法律规范拘束的程度为标准,可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。而在税务行政复议和解、调解制度当中,核心的就是关于税务机关行使自由裁量权作出的具体行政行为。从学理的角度,行政行为以受法律规范拘束的程度为标准,可分为羁束行政行为与自由裁量行政行为。羁束行政行为是指法律明确规定了行政行为的范围、条件、程度、方法等,行政机关没有自由选择的余地,只能严格依照法律作出的行政行为,如征税行为。而自由裁量的行政行为是指法律仅仅规定行政行为的范围、条件、幅度和种类等等,由行政机关根据实际情况决定如何适用法律而作出的行政行为。行政自由裁量权是指行政主体在行政管理活动过程中在处理法律规定了一定幅度选择权的行政事项时和在处理法律没有明文规定的行政事项时进行自由选择的权力。可以说税务机关作出的绝大部分行政行为都属于自由裁量的行政行为,那么这些行政行为只要符合税务行政复议的条件是不是都可以进行和解和调解呢?这样的理解似乎有扩大税务行政复议和解与调解制度范畴的嫌疑,因此,建议界定可以进行税务行政复议和解与调解的自由裁量的行政行为的范畴。 (二)完善对第三人权益的保护 税务行政复议的参加人不仅包括申请人、被申请人,还包括第三人,在新的税务行政复议规则中更突出对于第三人权益的保护,贯彻于税务行政复议的全程。例如,第三人不仅可以自己申请诉讼,行政复议机关认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的,可以通知其作为第三人参加行政复议。第三人可以委托1至2名代理人参加行政复议。第三人可以查阅除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料,行政复议机关不得拒绝等等。 但在税务行政复议和解和调解的过程中却没有充分考虑第三人的利益。例如,根据税务行政复议规则的规定,只要申请人和被申请人达成和解,并向行政复议机构提交书面和解协议,就可以终止税务行政复议。而在调解制度中,行政复议机关主要听取申请人和被申请人的意见,行政复议调解书也是只要经双方当事人签字,即具有法律效力。但在和解与调解制度中都强调,不损害社会公共利益和他人合法权益,这里的他人的合法权益就应当充分考虑第三人的权益。建议完善税务行政复议规则中关于第三人在税务行政复议和解与调解中的地位和其权益的保护。 (三)补足可能推翻和解、调解结果的情况 根据新税务行政复议规则的规定,经行政复议机构准许和解终止行政复议的,申请人不得以同一事实和理由再次申请行政复议。这也是出于对行政成本的节约,但是,在有新的证据出现的情况下当事人可否推翻原有协议重新申请复议,或有证据证明作出的原和解协议违背真实意思表示当事人可否重新申请复议却没有明确规定,显然新税务行政复议规则在这一问题上规定的不完整，建议补足在税务行政复议中可能导致和解协议无效,重新提起税务行政复议的情况。 (四)完善关于和解制度的规定 新规则对调解的规定较多也比较完善,但对和解的规定就显得有些不足。主要问题是没有规定和解的程序、和解协议的主要内容、和解协议的生效条件、和解协议除了终止行政复议外具不具有强制执行力,不能申请法院强制执行、以及不损害公共利益中的公共利益具体是指哪些利益等等。 建议进一步完善新税务行政复议规则中关于和解制度的规定,例如在和解过程中应首先由申请人和被申请人就税务行政复议事项达成和解;并由申请人或被申请人向复议机构提交书面和解协议;在税务行政复议机关审查和解协议内容,证实确未损害社会公共利益和他人合法权益后;由税务行政复议机关决定是否准许和解并告知申请人、被申请人。再如,和解协议应当载明行政复议请求、案件基本情况和达成和解的结果,并且由申请人和被申请人签字或者盖章等等。 |
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