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本文引用自许律师《城郊农村建设用地出租纠纷的法律判定》 2006 年大兴区黄村镇前辛庄村村民委员会、黄村镇前辛庄村经济合作社及该村村民胡某某，将集体所有的沙荒地出租给外地进京创业人员建厂，出租前该地系村里废弃猪 类坑，臭气熏天无人问津，承租人倾尽积蓄筹资建厂，先后投入八十余万元资金，依照村里的规划和安排，建成涂料厂，村里看厂房初具规模，就要求合同外涨租， 承租人不同意，事后镇里出面裁决称该处建房违章，承租人提出补办手续未得许可。承租人心想，周围有十多家一样的厂房也没有办理规划，镇政府却不管不问。承 租人的厂房被拆后损失惨重，当初村里的书面合同里明确写着出租的宗地用于建厂，由此造成的损失村里应当赔偿。承租人向法院提起缔约过失赔偿之诉，正是村里 将不能建房的地出租用于建房，对造成损失存在重大过错和缔约过失责任。 案件进入诉讼后，大兴法院做出了（2009）大民初字第1420号民事判决，确认出租合同无效，承租损失自担，承租人不服并提出上诉，要求二审改判。 针对农村建设用地出租合同的效力及缔约过失责任问题，经法律专业人士点评，有以下几个问题需要特别留意： 第一个问题：原审判沙荒地出租合同无效，但大兴法院此前对土地出租类合同都判有效，该如何认定。 第二个问题：如强判出租沙荒地协议无效，村委会是否承担缔约过失责任。 原审适用《土地管理法》第63条规定，而63条规定“集体土地所有人不得将土地使用权出租”，法律限制的是所有人的行为，案中正是土地所有人违法出租导致无效，原审判决适用法律是否存在问题。 第 三个问题：依据《物权法》、《农村土地承包法》、《农村土地流转办法》规定，农村沙荒地可以出租用于提高土地功效。每年的中央一号文件反复强调强农富农， 鼓励为农村增收获益，最高人民法院多次有过司法指导，只要地上建筑到期后按规定或约定拆除或续用即可，原审判决与最高院司法指导相矛盾的问题如何解决。 专家点评： 一、原审认定承租协议无效，是未能区分法律关于管制性规定与效力性规定的特点： 2006 年3月14日签订的土地租赁协议，约定村里将沙荒地九亩出租建厂房、库房、加工厂，合同期限二十年至 2026年3月31日；协议第七条5项约定了村里承 担违约赔付所有建筑及物资总额，村里出租的土地位于村内，协议中明确此地属沙荒地，在村委安排下建成厂房，给村里带来经济利益，使村内废弃地发挥了应有的 效益，依据《最高人民法院专家法官阐释民商裁判疑难问题》P4页《物权法疑难问题阐释与处理3》：“集体经济组织将本集体土地出租给本集体以外的人建设商 铺租赁期五十年是否合法？答：从原则上讲联合开发承包租赁等经营形式，必须有利于集体的增收创收，并且不损害集体土地产权关系，通过合法程序与形式，将集 体土地出租给开发商是繁荣集体经济的一种方式，是将闲置土地或者产值较小的土地用于扩大经营，符合法律将各种生产资料调动起来创造更大价值，符合集体利益 保护的立法精神，故而只要不是损害集体土地所有权，不是损害集体利益的经营行为是应当值得提倡的，所以租赁土地给开发商应当视为合法，不宜以集体土地不得 转让出租为由加以限制或者认定为无效。最高人民法院《物权法疑难问题阐释与处理14》P9页“租用农村修建厂房该租赁合同是否有效？”答：租用人经集体经 济组织同意，或者与集体经济组织签订了土地使用权租赁合同的，应当认定为有效，土地承包租赁，均可根据经营需要设定一定的地役权，而这种权利如经不动产权 利人同意即为有效，并为法律所保护，租赁合同期满，承租人应当拆除建筑物或经出租人同意出价购买该建筑物，或经新的承包、租赁人同意折价购买该建筑物均 可。根据物权法规定承租人享有管理、占用、收益的权利；实际上北京城郊农村闲置土地大多属于类似本案的方式出租建厂，盘活或发挥农村闲置地的功效为农村增 收，符合中央关于新农村建设政策。 根据最高院司法意见，合同违反的禁止 规定是针对一方当事人的还是针对双方当事人。禁止单方的规范是作为对该方当事人的“纪律条款”来规定的，不属于效力性规范，违反规定一方应负该法律规范所 确定的行政法上责任，另一方当事人则既不需负行政法责任，自然也不应在民事上承担不利后果。如《土地管理法》第63条规定，该法条不属于效力性规范，已签 订的承包合同不因此无效。还有看合同违反禁止规定禁止的重心是行为手段（或方式）还是禁止合同本身。如不问手段如何，合同行为均为禁止时，则为效力性规 范，合同应为无效；但如禁止的仅仅是行为手段或行为方式，依其他手段也发生同一效果时，则为管理性规范，并不因此认为其无效。如国务院公布的《无照经营查 处取缔办法》其立法目的是为了维护市场经济秩序规范经营活动，禁止的对象则是无照经营行为，而非直接禁止无照经营者与他人之间的买卖合同，买卖合同仍可认 定为有效。又如《房地产管理法》第三十四条规定，转让房地产不得瞒报或者作不实的申报，其禁止及应受处罚的是瞒报行为，转让合同效力不受影响。禁止合同标 的的为绝对禁止，合同无效，法律规定只能由特定主体从事活动，实际上是对于从营主体的限制，如国家在许多行为实行许可证制度，违反这种制度无证经营或超范 围经营，并不当然无效，还应当进一步审查法律禁止或限制的目的，如《建筑法》同时规定禁止无资质和超越资质承包工程，但其禁止的程度有所不同。禁止无资质 （包括挂靠、借用资质）企业和个人承包工程，属于效力性规范，但对于超资质的规定应当属于管理性的，禁止低资质企业承包高资质工程，实际上是限制性的，因 为资质本身是在变化之中，所以，超资质承包合同应当有效，但行政责任并不免除。《房地产管理法》规定未取得预售许可证开发商不得进行预售活动，其目的是规 范商品房预售活动保护消费者利益，防止不法开发商利用预售合同进行欺诈，并不是为了禁止预售房屋活动。本案中的集体土地不得出租用于非农建设，该规定是针 对集体土地所有人单方及土地用途作出的，不属于效力性规范，事后补办的仍然应当认定合同有效。《土地管理法》在审理民事案件中适用频率不高、影响不大，其 在民事审判中的地位与民法本身体系的不完备，现行民法规范过于粗疏以及该法所调整范围的宽泛性等因素有关，同时也与我国司法实践的审理观念有关。《土地管 理法》第63条规定不属于任意性规定是无庸置疑的，但是也不属于效力性规范，从立法目的看主要调整的不是民事关系，其目的是为了维护农业用地的秩序，避免 农业用地进入市场，而不是禁止出租或限制合同自由。违反行政法强制性规范的合同不认定无效，并不等于说相关民事行为就是适法行为了。当事人的行为违反了国 家意志，理应受到来自国家强制力的约束，所以只要违法行为构成刑事处罚、行政处罚的，就应当依照刑法、行政法的规定予以制裁。合同效力问题是私法问题，应 由民事法律调整。违反行政法强制性规定的法律行为或合同在民法上的效力问题，是一个重要而又复杂的问题，它不仅直接约束民事主体的民事活动，关系到当事人 能否达到订约目的的问题，对法官来说，强制性规定是裁判法，它是裁判合同是否有效的重要依据。通过比较法的观察，结合我国现有法律现状，我国的司法实践 中，应当将行政法强行性规范进一步区分为效力性规范和管理性规范，只有违反效力性规范的合同才能被认定为无效。 二、如强行认定出租协议无效，则村委会对无效负有完全过错，村委会应当承担缔约过失损失赔偿责任： 原 审将此处的土地笼统地认定为“农业用地”，将村委会“不得”出租的规定作盲目解释，将土地所有者与土地用途及出租或承包理解错误，农村所有的土地都为农业 用地，土地法规定对土地按用途管理，划分农业耕地、林地和草地、农村沙荒地或闲置地、农村建设用地（含宅基地）。涉案土地为农村建设用地，原审以《土地管 理法》第六十三条为裁决依据，实属与客观实际不符。 多年以来村里的土地都发包给他人建厂经营，无一取得规划审批，政府处罚后村里将土地再次转租获利，这种前脚查办后脚租建的作法明显违法。一审判决没有对是否有规划做过调查，实为裁决漏项。 依 据《合同法》第42条规定，如果协议被确认为无效，建房的损失属于缔约过失造成，应得到赔偿，这就如同一个硬币的两个面不可分隔，违法行为不能由单方来承 担，村委会除了在出租合同中明确约定建厂房以外，从未制止过建房，北京高级法院曾明确判决出租人因未制止承租人建房，应当承担赔偿责任。 从公平公正角度说，《土地管理法》第63条规定的是“集体土地所有人不得出租”，并非集体土地使用人不得承租，村委会明知出租的土地违法，仍要出租获益并在书面协议中允许建房，村委会应对无效承担缔约过失的法律责任。 根据《合同法》第五十八条规定，合同被确认无效后，因该合同取得的财产，应当予以返还，不能返还或没有必要返还的，应当折价赔偿，有过错的一方应当赔偿对方因此受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。 |
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