高峰林场不服南宁公路管理局武鸣公路局公路路产损害赔偿案
（一）首部
1．判决书字号
一审判决书：广西壮族自治区南宁市武鸣县人民法院（1999）武行初字第11号。
二审判决书：广西壮族自治区南宁市中级人民法院（1999）南市行终字第50号。
2．案由：不服赔偿裁决案。
3．诉讼双方
原告（上诉人）：高峰林场。
法定代表人：梁伟克，场长。
委托代理人：雷时琴，邕江律师事务所律师。
委托代理人：戴世森，高峰林场干部。
二审委托代理人：黄琼芳，邕江律师事务所律师。
被告（被上诉人）：南宁公路管理局武鸣公路局。
法定代表人：曾士决，局长。
委托代理人：吴华，广西天地律师事务所律师。
委托代理人：陶益文，南宁公路管理局武鸣公路局干部。
4．审级：二审。
5．审判机关和审判组织
一审法院：广西壮族自治区南宁市武鸣县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：覃炯民；审判员：张秋明、陆保清。
二审法院：广西壮族自治区南宁市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：马光辰；审判员：潘竞文；代理审判员：李道清。
6．审结时间
一审审结时间：1999年10月26日。
二审审结时间：1999年12月30日。
（二）一审情况
1．一审诉辩主张
被诉具体行政行为：南宁公路管理局武鸣公路局认定，高峰林场（延河分场）未经公路主管部门批准，于1998年11月间在县道"四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米左右两侧公路用地范围内，砍伐树木共43株，违反了《
中华人民共和国公路法》第
四十二条、《
中华人民共和国公路管理条例》第
二十二条的规定。据此，南宁公路管理局武鸣公路局依照《
公路法》第
八十六条和《
公路管理条例》第
三十四条之规定，于1999年4月28日作出（1999）武路政赔字第0049号《路政管理赔偿决定书》，决定由高峰林场赔偿路产损失15 800元，并于1999年5月13日前将赔款交到南宁公路管理局武鸣公路局。
原告诉称：（1）原告所采伐的林木并非公路用地范围的路产林木。县道"四武"公路，原为高峰林场延河分场的林区公路，因战备需要，1965年至1967年由军事部门将其扩建为国防公路，70年代中期变更为县道，但从未与原告办理过路权变更手续或用地手续。原告在"四武"公路两侧砍伐的树木，是原告延河分场人工营造的，一直由延河分场管护至成材，并由武鸣县人民政府在林业"三定"工作中依法核发山界林权证给延河分场。因此，原告砍伐的树木，不是公路路产，而是原告自己所有的树木。（2）原告砍伐上述树木，是按照上级林业行政主管部门审批的年度木材采伐指标，凭木材采伐许可证进行的正常生产经营活动，不属涉路问题，无需经交通主管部门同意。因此，原告没有擅自砍伐公路用地范围内树木的行为。综上，原告的伐木行为，是正常的生产经营活动，没有给公路造成任何损害，被告决定由原告赔偿路产损失15 800元，没有事实依据，请求人民法院判决撤销被告的赔偿决定。
被告辩称：1965年12月，"四武"公路被定为县道后一直由被告管理，根据有关法律规定，该公路两侧从边沟以外至三米以内的路树都属公路路产。未经公路主管部门批准，任何单位和个人不得任意砍伐。原告在未经公路主管部门批准的情况下，擅自砍伐公路用地上的路树，给公路路产造成了损失，违反了有关法律的规定，被告责令其赔偿15 800元是正确的，请求人民法院判决维持被告的赔偿决定。
2．一审事实和证据
武鸣县人民法院经公开审理查明：（1）县道"四武"公路20公里处与邕宁县县道相接，21公里＋240米处与武鸣县县道相连，该公路两侧用地范围均与高峰林场延河分场树林地相连。争议的路树是1966年由国家用飞机飞播造林，不是人工种植林，现由被告经营管理。（2） 1965年12月，"四武"公路20公里至21公里加240米被定为县道后，该路面及两侧边沟外缘以外至三米以内属公路部门使用权的土地包括用地范围内的树木。（3） 1998年11月，原告未经交通主管部门批准，在被告管辖的"四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米两侧，砍伐被告用地上的树木共计43株。（4）被告对原告作出路政赔偿决定，责令原告赔偿路产损失15 800元。
上述事实有下列证据证明：
（1）武鸣县人民政府1992年4月20日发布的《关于加强公路路政管理的通告》。
（2）原、被告共同进行现场勘验的笔录及拍摄的现场照片。
（3）原告职工潘枝根的证词。
（4）广西壮族自治区财政厅桂价费字（1997） 448号《关于广西壮族自治区公路生产补偿费收费标准》，据此计算路产损失为15 800元。
3一审判案理由
武鸣县人民法院根据上述事实和证据认为：（1）原告和被告讼争的县道"四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米两侧用地范围和路树权属，由被告经广西壮族自治区交通厅南宁公路管理局指定自1965年12月管护至今。被告的赔偿决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。（2）原告主张，争议的"四武"公路原为林区公路，70年代中期才变为县道；争议的路树系由原告人工种植，并经武鸣县人民政府依法确权，其主张证据不足，依法不予支持。
4．一审定案结论
广西壮族自治区武鸣县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，作出如下判决：
维持南宁公路管理局武鸣公路局（1999）武路政赔字第0049号路政管理赔偿决定书。
案件受理费642元，由高峰林场负担。
（三）二审诉辩主张
上诉人高峰林场诉称："四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米左右两侧的山林是上诉人延河分场人工营造，几十年来一直由上诉人经营管理，从未发生过争议，按《
中华人民共和国森林法》"谁种谁有、谁管谁有"的规定，林木所有权当然属于林场，而且在林业"三定"工作中，武鸣县人民政府将这一带山林的山界林权证于1987年核发给了延河分场，因此，上诉人砍伐的林木是属于上诉人所有的，被上诉人要求赔偿其路产损失，没有事实和法律依据，一审判决维持其赔偿决定是错误的，请求二审判决撤销一审判决及被上诉人的赔偿决定。
被上诉人南宁公路管理局武鸣公路局及其委托代理人吴华、陶益文答辩称：上诉人高峰林场所属的延河分场未经批准，在被上诉人管护的县道"四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米左右两侧公路用地范围内，砍伐树木43株，造成路产损失，事实清楚，证据充分。根据《
公路法》第
八条第四款及第
八十三条之规定，广西壮族自治区交通厅于1998年2月26日下发了交法规（1998） 60号《关于由公路管理机构依法行使公路行政管理职责的通知》，授权公路管理机构行使除《
公路法》第
四十七条第二款规定外的路政管理职责和除《
公路法》第
七十四条、第
七十五条规定外的行政处罚权、行政措施权。由于交通厅的依法授权，便产生了新的路政管理执法主体-公路管理机构，因此，被上诉人具有行政执法主体资格，有权作出行政处罚和责令赔偿损失的行政行为。综上，被上诉人责令上诉人赔偿路产损失，是依法行使职权的行为，其行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审判决予以维持。
（四）二审事实和证据
南宁市中级人民法院经公开审理查明：1999年4月28日，南宁公路管理局武鸣公路局向高峰林场作出（1999）武路政赔字第0049号赔偿决定书，认定：高峰林场（延河分场）未经公路主管部门批准，于1998年11月间在县道"四武"公路20公里＋50米至21公里＋240米左右两侧公路用地范围内，砍伐树木共43株，违反了《
中华人民共和国公路法》第
四十二条、《
中华人民共和国公路管理条例》第
二十二条的规定。据此，南宁公路管理局武鸣公路局依照《
中华人民共和国公路法》第
八十六条和《
中华人民共和国公路管理条例》第
三十四条之规定，决定由高峰林场赔偿路产损失15 800元。并告知高峰林场，如不服赔偿决定，可在接到本决定书之日起15日内向广西壮族自治区南宁公路管理局申请复议或向人民法院起诉。高峰林场不服，向南宁公路管理局申请复议，该局于1999年6月16日作出复议决定：维持南宁公路管理局武鸣公路局的赔偿决定。高峰林场不服，诉至法院。
另查明：南宁公路管理局武鸣公路局是经广西壮族自治区南宁地区机构编制局登记的事业单位。
上述事实有下列证据证明：
1． （1999）武路政赔字第0049号路政管理赔偿决定书。
2．复议决定书。
3．被上诉人的事业单位法人登记证。
（五）二审判案理由
南宁市中级人民法院根据上述事实和证据认为：
1．《
中华人民共和国公路法》（以下简称
《公路法》）第
八条第二款规定："县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作……"，第四款规定："县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。"据此，南宁公路管理局武鸣公路局作为事业单位，依法不属于人民政府交通主管部门，而是公路管理机构。
2．
《公路法》第
六十九条规定："交通主管部门、公路管理机构依法对有关公路的法律、法规执1行情况进行监督检查。"第七十条规定："交通主管部门、公路管理机构负有管理和保护公路的责任，有权检查、制止各种侵占、损坏公路、公路用地、公路附属设施及其他违反本法规定的行为。"第八十六条第二款规定："对公路造成较大损害的车辆，必须立即停车，保护现场，报告公路管理机构，接受公路管理机构的调查、处理后方得驶离。"根据以上第六十九条、第七十条、第八十五条的规定，
《公路法》直接赋予了公路管理机构一定的行政权力，即：对有关执法情况的监督检查权，对侵占、损坏公路路产的违法行为的检查、制止权，对车辆损害公路时的现场处理权。由此可以认定，公路管理机构的法律地位是法律授权的组织。公路管理机构必须在法律、法规授权的范围内行使行政权力，或者依法接受交通主管部门的委托并在委托的范围内以委托机关的名义行使行政权力，否则，即属超越职权。
3．南宁公路管理局武鸣公路局在对高峰林场作出赔偿决定时，在赔偿决定书上盖上本单位的公章，即是以自己的名义作出赔偿决定，该赔偿决定行为依法应认定为南宁公路管理局武鸣公路局自己的行为，其告知当事人不服时可以向南宁公路管理局申请复议，进一步明确了赔偿决定行为是其自己的行为，而不是受广西壮族自治区交通厅委托的行为。由于
《公路法》等法律、法规并未赋予公路管理机构责令赔偿损失的权力，因此，南宁公路管理局武鸣公路局以自己的名义作出赔偿决定，没有法律依据，属于超越职权，依法应予撤销。
4．南宁公路管理局武鸣公路局根据
《公路法》第
八条第四款的规定，提出的其是依广西壮族自治区交通厅的授权产生的新的路政执法主体、有权作出责令赔偿损失决定的主张，没有法律依据。因为：
《公路法》第
八条第四款的规定，是允许行政机关授权公路管理机构行使路政管理权，而非直接授予公路管理机构路政管理权。根据《
中华人民共和国行政诉讼法》第
二十五条第四款"由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告"的规定，法律、法规的授权可以产生新的执法主体，行政机关的委托并不产生新的行政执法主体。依照法（行）函（1991） 102号《最高人民法院<关于覃正龙等四人不服来宾县公安局维都林场派出所林业行政处罚一案管辖问题的请示报告>的复函》的精神，行政机关的授权属于行政委托的性质。因此，
《公路法》第
八条第四款是关于行政委托的规定，而非直接授予公路管理机构路政管理权。对南宁公路管理局武鸣公路局的上述主张，本院依法不予支持。
5．综上，一审判决确认南宁公路管理局武鸣公路局有权作出赔偿决定，属认定事实不清，适用法律、法规错误。
（六）二审定案结论
广西壮族自治区南宁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项之规定，作出如下判决：
1．撤销武鸣县人民法院（1999）武行初字第11号行政判决。
2．撤销武鸣公路局（1999）武路政赔字第0049号赔偿决定。
一、二审案件受理费各642元，由南宁公路管理局武鸣公路局负担。
（七）解说
这是一起公路行政执法案。本案的重要意义，在于确认了公路管理机构的法律地位，同时比较深入地阐明了受托行政与越权行政的区别。另外，在对案件事实的认定及
行政诉讼法条文的适用上，既体现了行政诉讼对具体行政行为进行合法性审查的特点，也清楚地表明了人民法院对该案的基本看法，避免了该案在下一步的行政处理过程中可能产生的分歧意见。本案对以后公路行政执法及此类案件的审判，均有一定的指导意义。
1．公路管理机构的法律地位。我国公路管理工作的实际情况是，全国各地几乎都设有在政府交通主管部门领导下作为独立事业单位的公路管理机构，即各地交通厅、局所属的公路管理局、处、所、段等。这些公路管理机构在公路工作的第一线直接从事公路的养护和部分路政管理工作。但这些公路管理机构均为事业单位，不是政府的行政主管部门，不具有行政管理职能，要行使有关的行政权力，需要有法律、法规的授权或者行政机关的依法委托。以前在处理类似本案的公路行政执法案件中，大都忽略了公路管理机构的事业单位性质，而将其作为行政机关对待，从而使一些违法行为合法化。据了解，全国其他省、市也存在类似情况。本案在二审过程中，通过对
《公路法》有关条文的认真分析，得出公路管理机构的法律地位是法律、法规授权的组织这一结论，是正确的。为进一步阐述公路管理机构超越职权打下了基础。
2．受托行政与越权行政的区别。本案南宁市中级人民法院在阐明
《公路法》第
八条第四款是关于行政委托的规定后，认定本案不属受托行政而是超越职权，充分体现了行政诉讼合法性审查的特点，体现了行政诉讼的监督、保护功能。判断是否受托行政，关键在于行为归属的确认，即该行政行为是谁的行为。对此，南宁市中级人民法院抓住"以谁的名义作出"这一根本，是正确的。通过认定被上诉人是自己行政并超越职权，避免了在认定为受托行政并变更被告后使本来违法的行为合法化的结果，堵塞了公路管理机构以受托行政为由逃避行政诉讼监督的漏洞。
3．由于南宁市中级人民法院是从超越职权角度判决撤销具体行政行为，故对具体行政行为认定事实是否清楚不作评价，以免对有权处理的机关在下一步处理时如何认定事实产生羁束作用；同时，二审人民法院认定一审判决"认定事实不清，适用法律、法规错误"，明确指出是在认定公路管理机构的职权方面，避免给人产生一种一审判决认定的其他事实也属不清的错觉。上述处理，是恰当的，必要的，同时也是行政诉讼合法性审查的要求。
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