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浙江丽水市工商局对大型商场超市内 现场制售活动监管的思考 按照分段监管原则，工商部门负责流通环节食品安全的监管，2010年2月浙政办发〔2010〕11号《关于部分领域食品安全监管职责的意见》规定“商场、超市和其他有形市场内的非独立法人单位现场制售食品行为由工商部门负责监管”，进一步丰富了工商监管的内容。如何建立完善监管机制，实现工商监管职能与大型商场超市内现场制售行为监管的对接，是一项新任务。结合浙江省丽水市工商局今年8月份大型商场超市内现场制售活动专项检查行动，我们进行了一些调研。 一、现场制售活动特点分析 (一)兼有预包装食品、散装食品的特点。商场、超市等流通领域自制的食品由于不是现场直接供消费者食用，需要使用食品包装材料对该食品进行包装并明示配料成份、生产厂家(商家)、生产日期和保质期等。 (二)具有两种环节特征。食品现场制作加工并销售的活动，具有加工、流通环节的本质特征。 (三)经营场所的要求较高。现场制售食物的保存因食物不同，可以有冷冻、冷藏、室温、保温(热)等不同的形式，需要相应的包装场所及设施。 二、商场超市内现场制售活动情况 (一)主体情况。我市大型商场超市中设有现场制售区域的共有9家，其中市本级3家，缙云县3家，青田县2家，云和县1家，全部属于自主经营，经营主体单一，不存在租赁场地情况。 (二)存在问题。 1、相关制度执行不到位。设有现场制售活动的商场超市，都制定了相关的卫生管理制度、原辅料索证验收管理制度，但在检查中发现，食品质量控制中的管理执行力度弹性大，伸缩性强。例如，一些超市规定了熟食、糕点等销售保质期限，但仍存在过期食品进行再次回炉加工再次销售的情况。 2、加工现场的卫生环境情况堪忧。在8月份的专项检查中发现，一些加工场所存在着生熟加工区不分、地面积水、原材料堆放混乱等问题。 3、添加剂使用粗放。添加剂的使用没有统一标准，食品加工过程中添加什么、添加多少量完全取决员工的喜好。质检部门对食品生产企业食品添加剂的监管目前是对添加剂登记备案，还不包括现场制售这种模式，并且相关标准均未细化规定添加剂应在哪个生产环节添加，如何添加。在8月份的现场制售食品抽样检验的24个批次中，不合格的食品有8个批次，其中因添加非食用物质、食品添加剂超标因素不合格食品达到4个批次，由此可见，添加非食用物质和滥用食品添加剂问题是现场制售食品安全监管的突出问题。 4、生产过程缺乏质量控制。一些超市公司为了降低生鲜食品的损耗，将虽然在保质期内，但新鲜度不佳，各种理化指标上已大大降低的生鲜食品作为原材料进行加工现场制作，从而给现场制售的食品留下了安全的隐患。 (三)原有监管模式 在《中华人民共和国食品安全法》正式颁布实施之前，我市大型商场超内现场制售食品经营活动作为餐饮环节，由卫生行政部门许可监管。卫生部门对大型商场超市内现场制售活动的监管，主要采用现场核查评分、发放许可证、日常检查等手段。现场标准使用《浙江省自制零售食品卫生许可审查评分表》进行评分，适用于现场制售熟食卤菜、中西式糕点、米面制品等，对选址、加工用房的设施、设备和工艺布局，加工场所和销售场所卫生、卫生管理组织与制度等方面设定分值。要求超市成立食品卫生管理组织、配备经专业卫生知识培训的食品卫生管理员、建立相应的原辅料索证验收、仓库及加工问卫生管理、设备清洗消毒、除虫灭害、从业人员卫生管理、卫生检查及奖惩等制度并明示。其中，若违反“周围不得有危机产品卫生的污染源”、“直线距离25米内无非水冲式厕所、开放式粪池、垃圾堆(场)等”、“工艺流程合理布局，制售相互不妨碍”、“用水应符合BG5749”、“从业人员持有健康合格证明和卫生知识培训证明”相关规定的，实行以一票否决，不予许可。 三、对工商部门监管职能的思考 (一)监管依据 《食品流通许可证管理办法》(国家工商行政管理总局令第44号)不仅规定了对食品经营(销售)活动进行许可规范的内容，同时也对食品原料处理和食品加工、包装、贮存等相关的场所、设备布局和工艺流程提出了要求。作为流通环节食品安全监管八项制度之一的《食品市场质量监管制度》提出了“依法加强对散装食品经营的监管”，要求“在销售生鲜食品和熟食制品时，符合食品安全所需要的温度、空间等特殊要求，防止交叉污染”。《浙江省食品流通许可实施细则(暂行)》则进一步细化了大、中型商场(店)、超市的申办条件。随着《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》的出台，大型商场、超市现场制售食品活动纳入食品流通领域进行监管，将有更加可靠的法律保障，势必成为工商行政管理部门法定的工作职责。 (二)工商部门监管难点 一是缺乏相应的专业监管人员，从事市场巡查的并不专管食品，而是身兼市场上所有流通领域的商品监管任务，监管人员普遍缺乏相关食品安全的专业知识，缺乏专业的食品安全培训。 二是食品流通领域监测缺乏目标定位的预见性，工商部门的食品质量监测分别委托各地的质检、农业等部门，专业信息不对称，这就使得食品监管缺乏长远的计划和预见。 三是生产加工过程中的监管存在盲区。超量使用、滥用添加剂或非法添加物;生产工艺流程未能严格执行，微生物杀灭不全;生产储存过程微生物引起腐败;应用新原料、新技术、新工艺带来的食品安全问题。诸如此类，均是工商执法人员的监管盲区。 四是缺乏强有力的法律法规支撑。以往的监管手段主要以餐饮服务活动相关的法律、法规、标准和要求来规范食品现场制售活动，无预包装、标识、贮存、销售等方面有效的法律措施予以管理和制约。监管任务落实给工商部门后，工商部门同样面临着法律法规缺失的问题。例如，对于现场制售的监管要求，2009年国家总局的《食品市场质量监管制度》中有要求“在销售生鲜食品和熟食制品时，符合食品安全所需要的温度、空间隔离等特殊要求，防止交叉污染”，但至于其“特殊要求”具体所指的是什么，目前只能查到《浙江省食品流通许可实施细则》(暂行)》中的申请条件要求，缺乏对于事后监管的执法依据。 (三)应把握的重点环节 1、实行常态化监管。 (1)要落实商场、超市第一责任人的职责。严格落实食品安全责任制和责任追究制，提高商场、超市食品安全的保障水平。商场、超市作为第一责任人必须做到：一是严把进货关卡，建立食品进货台账，详细记录进货售基本情况，商场、超市在进货时必须向上一级供货商索要营业执照复印件、追溯凭证或发票等证件材料，并按批次批批索要质检报告。二是把好质量关。要求商场、超市必须设专人负责食品安全管理，切实做好进货查验、索证索票，对于证照不全的商品坚决予以抵制。商场、超市在经营过程中应加强产前、产中、产后一体化管理，特别是要加强对过期变质食品下架等质量管理工作，提高食品安全度。 (2)要全方位开展现场制售活动的监管。监管人员要树立守土有责的责任意识，科学有效地对商场、超市的现场制售活动进行全方位监管：一是生产加工场所应做到加工制作区与生活区有效隔离，设备布局和工艺流程合理。二是与产品相适应的设备设施及工具，接触食品物料的设施、工具应无毒、无味、便于清洗。三是原辅料及食品添加剂采购管理应建立原辅料采购管理制度、食品添加剂使用管理制度、原辅料进货台账，做好食品添加剂使用记录。四是人员要求。从业人员是否持有健康证明，从事食品生产加工活动是否穿戴清洁的工作衣、帽，佩戴口罩，是否保持个人卫生，是否进行过食品安全知识及食品安全法律、法规知识培训。五是产品销售要建立管理制度，包括不合格食品停止生产销售及召回销毁等内容。 (3)建立信用档案，开展社会监督。结合食品经营企业公开评价制度，建立商场超市现场制售食品安全信用档案，记录日常监督检查结果、违法行为查处等情况;根据食品安全信用档案的记录，加强对有不良信用记录的监督检查和整改指导，适时向公众公开相关信息。将国家公布的17种非食用物质和易滥用物的“黑名单”在商场、超市进行宣传告示，并设置举报电话，接受群众监督。 (4)加大宣传力度，增强自律意识。严格执行培训、体检合格上岗的制度，组织对商场、超市相关食品安全管理人员的《食品安全法》和食品常识的培训，规范进货台账、落实索证索票制度的具体要求，引导商场超市建立完善各项经营自律制度，切实履行食品安全管理义务，把好食品安全关口。 2、提高食品抽样检验频率。 作为流通环节食品安全监管部门的工商行政管理机关不能按照《食品安全法》对流通环节的食品添加剂进行监管;但是，工商行政管理机关作为流通领域商品质量的监管部门，可以按照《产品质量法》对流通领域食品添加剂的质量等问题履行职责，增加食品抽样检验频率，不断提高食品抽样检验工作的针对性、科学性和有效性，加大打击违法添加非食用物质和滥用食品添加剂行为。 3、联合部门力量，提高行政能力 紧紧围绕贯彻落实科学发展观，构建和谐丽水的要求，进一步健全与卫生、质检等部门的互动网络，完善长效监管机制，深入开展有针对性的专项整治工作，努力提升食品安全监管能力。一是指导商场、超市对建立和完善添加剂管理制度。进一步落实食品原料采购索证、索票制度，使用添加剂申报等管理制度，建立食品添加剂购进和使用专用台帐。二是组织开展现场制售专项联合检查，规范经营场所卫生标准，依法严厉查处以非食品物质作为食品添加剂销售的行为。三是根据《食品添加剂使用卫生标准》(GB2860-2007)规定的允许使用添加剂种类及添加数量，对不同的食品种类按标准对某一产品允许使用的添加剂及使用量进行汇总，印制“明白卡”下发到商场、超市，起到提醒警示作用。 4、立法制标，尽快出台相应的执法依据。 立法和标准制定是食品安全管理工作的根本，加速健全和完善相关的法律、法规和标准(如制订配套的系统、选择、实用性较强的技术标准)，为食品安全的综合监督管理，保证食品安全提供法律依据，真正使执法者做到有法可依。 |
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