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浙江县域生态经济：现状与对策 ——基于宁海、瑞安、常山的调查 改革开放三十多年来，我省经济取得令人瞩目的发展成就，但生态资源环境越来越成为必须面对的重大课题。发展生态经济，不仅是全球化背景下的时代趋势，也是我省经济发展的现实要求；既是生态文明建设的重要任务，又是实践中的一个难题。为此，我们对宁海县、瑞安市、常山县（以下称为三地）生态经济发展的状况进行了调研，三地在浙江县域生态经济发展中具有代表意义，样本具有可比性。 为了更好地组织并做好这次调研工作，我们精心设计了调研提纲，到三地召开3次座谈会、听取汇报并就有关问题展开讨论，实地考察了6家企业、2个工业园区和3个村，小组多次进行了讨论、交流，在此基础上形成本报告。 一、三地发展生态经济的做法、经验及面临的问题 宁海地处浙东中部沿海，位于三门湾与象山港之间，属宁波市辖县，陆域面积1843平方公里，总人口60万人，下辖14个乡镇、4个街道。2009年实现生产总值235.5亿元，财政一般预算收入34.5亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为25946元和11367元。瑞安市是我省重要的现代工贸城市，陆域面积1271平方公里，共辖6个街道、12个镇和19个乡，总人口118.7万人。2009年实现生产总值383.24亿元、工业总产值801亿元，财政总收入和地方财政收入分别为51亿元和27.4亿元，城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别为27837元和11060元。常山县位于浙江西部，地处闽、浙、赣、皖四省边际，属钱塘江源头地区，总面积1099平方公里，辖7镇7乡，总人口33万人。2009年实现生产总值62.9亿元，财政总收入5.7亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别为15000元和7126元。 瑞安市地处民营经济活跃的温州市，市场经济起步早、发展快，拥有中小企业近3万家，经济总量位居全省县市区前列，森林覆盖率45%，但资源环境对经济发展的制约日益突显。常山县是我省重要的生态功能区与绿色屏障，森林覆盖率达72.8%，2005年被命名为国家级生态示范区。该县位于经济相对欠发达的衢州市，经济总量总体偏低，经济发展任务十分繁重。宁海县位于经济比较发达的宁波市，经济总量位居全省县市区中上水平，森林覆盖率62%，生态环境质量指数名列全省前茅，2003年建成全国生态示范区，是环境保护与经济发展结合比较好的区域。 近几年来，三地在发展生态经济方面因地制宜、创造性地采取了有效的举措，取得了可喜的成就，也形成了一些宝贵的工作经验，主要体现在以下几个方面： 1、确立生态理念，落实领导责任 三地领导都高度重视生态保护与经济发展问题，把保护生态环境作为实现经济又好又快发展的战略举措，把经济发展作为保护生态环境的重要基础与保障，做到在保护中发展，在发展中保护。按照科学发展的要求，坚持两手抓，始终把生态经济建设摆上突出位置，并形成坚强有力的领导体制与机制。三地党委政府实行一把手负总责、亲自抓，成立生态建设、节能减排、环境污染整治等工作领导小组，层层落实工作目标责任制，逐级签订责任状，形成“党委政府领导、人大政协监督、环保监管、部门协调联动、全社会参与”的环保工作机制。切实加强财政等各方面的保障，建立健全各种考核奖惩制度，并将考核结果作为衡量干部政绩的重要依据。 2、重拳治理环境，力促节能减排 三地通过重拳出击，大力推进环境治理与保护工作。“十一五”以来，宁海县取缔、关停企业195家，处罚企业376家次，共否决不符合环保要求的项目487个，涉及投资额6.9亿元。2005年以来，瑞安市彻底关停207家严重污染环境的小熔炼非法加工点，取缔小电镀加工点252家，限期治理企业71家，取缔非法加工点1868家，有效控制了污染物排放总量，去年二氧化硫和化学需氧量较上年分别下降4.52%、4.72%。大力开展农村面源污染整治，整治规模养殖场211家，规模化畜禽养殖场排泄物综合利用率达95%，有效减少了畜禽业对区域环境的污染。2004年以来，常山县全面开展以钙产业为重点的矿产品加工产业整治提升，关停石灰窑71孔、石灰钙、石灰石加工等企业339家，矿山开采企业由250家减至80家。2008年开展化工园区整治，关停化工企业17家共30条生产线。 3、改造培育结合，调整产业结构 三地在发展生态经济中特别重视产业结构的调整，产业结构逐步实现由“一二三”到“二三一”，再到“三二一”的发展路径。在探索生态工业发展的路子上，主要体现在两个方面：一是改造传统产业。常山县狠抓传统产业的治理改造，通过大力推进化工、钙类、水泥、轴承等产业提升发展，走出了一条传统产业的现代发展之路。二是培育新型产业。宁海县大力培育新能源、新材料等六大新兴战略产业，推动产业转型升级。目前，六大特色产业规模以上企业达到596家，年产值超过200亿元，企业家数和产值均占到全县的60%左右，其中光伏产业去年产值达到11亿元。同时，三地都把服务业作为经济结构调整的重要方向。瑞安市根据“建设大市场、发展大商贸、搞活大流通”的思路，形成了门类比较齐全、功能不断完善的产业体系，涉及国民经济12个门类、42个大类、164个小类，服务业已成为瑞安经济的重要增长点、财政收入的重要来源、劳动力就业的重要渠道。2009年，实现第三产业增加值176.84亿元，对GDP增长的贡献率达61.3%，占GDP的比重达46.2%，三产比重在全省16个经济强县市中列第2位。服务业地税收入达12.1亿元，占地税总收入的61.8%。服务业从业人员18.3万人，占全市从业人员的34.7%。 4、建设经济园区，集约优化发展 三地通过经济园区建设集约资源，以利于污染物的集中处理，优化环境，形成循环经济，推进生态经济发展。宁海县着力推进产业集群集聚发展，通过建设占地100亩的环保工业园，将分散在全县各地的13家电镀加工企业迁入园区；通过建设模具城，集聚500多家模具企业。园区的建设既搭建了设计、研发、检测、培训等公共服务平台，又有效解决了模具企业油污和噪声分散污染等问题。近年来，瑞安市按照“布局集中、企业集群、产业集聚”的要求，突出抓好经济开发区、汽摩配产业基地和乡镇工业功能区建设，有力推动了三大主导行业和六大特色产业集聚发展。如规划建设23平方公里的汽摩配产业基地，入驻汽摩配企业1500多家，去年汽摩配产值占全市工业总产值的35%。常山县建成12平方公里工业园区，将分散于县城各地的小化工企业集中于一个园区，进行集中治污整顿。 5、推进清洁生产，发展循环经济 宁海县以国华宁海电厂为依托，以宁海湾循环经济示范区为平台，利用电厂工业废料构建资源循环式利用产业链，引进海螺水泥、北新建材等36个工业项目，总投资达230亿元，形成了煤—电—粉煤灰—水泥、煤—电—脱硫石膏—石膏板、煤—电—粉煤灰—新型墙材等循环产业链，资源利用率达到90％以上。在重视工业同时，宁海县也重视农业循环经济发展。把整个县域作为一个单元来考虑和推进农业循环经济发展，先后编制了农业循环经济发展规划和浙江东海岸10万亩农业循环经济示范区建设规划，形成了点、线、面紧密结合，企业、产业、区域三个层次环环紧扣的“三级循环农业体系”，被国内专家誉为现代循环农业的“宁海模式”。目前，全县受益于循环经济的农业产值已占农业总产值的70％以上。瑞安市和常山县也分别采取措施，高度重视循环经济的发展。 6、夯实基础工作，开展文明创建 三地狠抓基础工作，为生态经济发展提供了有效支撑。他们坚持从全民抓起、从基层抓起，调动全社会力量参与生态建设，营造生态建设的良好氛围。把与生态建设密切相关的各类创建活动作为工作的有效载体，扎实开展园林城市、卫生县城、文明县城、生态示范县等创建活动，在创建中实现互促共进。通过开展生态创建理念更新，在全社会大力弘扬健康文明的生态文化，牢固树立生态文明理念。加快培育中心镇，推动要素资源向中心镇配置、人口向中心镇集聚，增强中心镇承载集聚功能。加快建设农村新社区，优化村庄总体布局，建设一批新型农村社区，引导农民向新社区集中。加快城乡环保基础设施建设，着力完善城市和农村环境基础设施。 7、完善制度建设，形成长效机制 三地以制度建设为抓手，逐步形成生态经济发展的长效机制。宁海县通过考核驱动机制推进生态经济建设。把生态县创建工作列入该县年度综合目标管理考核的重点内容，在总分100分中，乡镇、街道分值为12分，县级部门分值为10分，考核结果与评比先进、使用干部和奖金发放挂钩。瑞安市建立多元投入机制，2003年以来累计投入生态建设和环境保护资金40多亿元。探索建立生态环境补偿机制，从今年开始每年安排生态补偿基金5000万元，重点用于支持欠发达地区项目建设和生态保护。常山县建立健全监督参与机制。完善信息公开制度，拓宽公众参与渠道，通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众意见，接受舆论监督。 在调研中，我们也发现三地在生态经济建设中存在和面临一些问题。这些问题，有的是制度性的，有的是机制性的，既有共性的，也有个性的。主要体现在以下几个方面： 一是思想观念与具体实践的矛盾。总体上看，各地干部群众对于生态环境保护的理念和观念正在逐步确立，各级党委、政府也通过地方立法、政策制定等方式，从法律上进一步强化了生态保护意识。但是，在实践中还是面临种种困难与压力。如常山县干部群众对于经济发展和致富的愿望十分强烈，不发展工业不行，但是发展工业往往与生态环境保护有矛盾，是着力发展工业经济以改变落后的状况，还是立足生态优势，闯出一条发展新路，他们面临两难选择。 二是长期积累与短期治理的矛盾。在经济发展中，长期以来积累了一大笔环境污染的旧账，今天面临各方面的治理压力，出现治理污染中的短期困境。一段时期，瑞安经济的增长方式相对比较粗放，对生态环境特别是水环境造成了比较严重的污染。瑞安人的母亲河——温瑞塘河，上世纪70年代以前水质非常好，是城区和东部乡镇群众的饮用水水源，到本世纪初，水质严重恶化，变为劣五类，发黑发臭。近年来，虽然投入了大量资金，做了大量工作，建成了日处理能力7万吨的污水处理厂一期工程和部分截污干管，先后整治了沿岸的小熔炼、电镀业、废塑料洗涤业等一批重点污染行业，但是由于污染物排放总量仍超过环境所能承受的容量，整治效果仍不够明显，要根治塘河污染仍任重道远。 三是制定规划与实施规划的矛盾。从总体上看，各地都非常重视规划的制订，包括统筹城乡发展的规划、环境保护和生态经济发展的规划等，但是规划的实施往往是一个长期的过程，如何坚持规划的严肃性、连续性是各地面临的一个实践问题。如宁海县近几年来做了很多规划，起点都比较高、规划比较远，但一些干部群众也担心这些规划的长期坚持、连续实施问题。 四是局部推进与整体协同的矛盾。生态建设和生态经济发展是一项系统工程，一方面各个局部都要做好生态环境保护与生态经济发展工作，另一方面必须统筹谋划、整体推进。但是，在实践中，不同行政区域往往会更多地考虑自身利益，把发展留给自己，而把保护环境的责任留给别人。三地在自身发展中常常面对这样的矛盾。 五是生态共享与生态共建的矛盾。在生态保护中，存在外部性问题。在环境资源的生长和消费过程中产生外部性，主要体现在两个方面：一是资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本；二是生态环境保护所形成的外部效应。如果这个问题处理不好，会导致破坏生态环境的行为没有得到应有的惩处，保护生态环境形成的效应却被他人无偿享用。为此，需要建立生态补偿机制弥补生态服务价值外部性问题。目前，生态价值评价机制不健全，通过市场途径实现的机制也没有建立。因此，从法规上、政策上、制度上形成这样的机制尤为重要。从这次调研看，目前常山县面临着如何处理好生态保护与经济发展的矛盾。为此，对于类似常山县的区域应当进一步研究和建立生态补偿机制。 二、生态经济的思考与分析 通过对三地生态经济发展做法、经验及存在问题的分析，我们对发展生态经济问题有了一些新的认识，主要有以下六个方面： 1、充分认识生态经济内涵上的本质性 今天我们十分重视生态文明建设，但生态文明不等于单纯的生态建设，它涵盖了生态经济、生态文化、生态环境等基本要素，关联到政治、经济、文化和社会各个方面。关于生态经济的内涵，一般认为是以生态和经济协调发展为目标，综合运用现代科学技术、生态学原理、市场经济理论和系统工程方法，达到经济和生态的双重良性循环，使经济、社会和环境协调发展的现代经济体系。 通过调研与分析，我们认为生态经济最主要体现在三个方面：一是以最小的生态代价发展经济，同时经济发展为生态保护提供支撑，即经济生态化；二是向生态要效益，即生态经济化；三是生态与经济在发展中实现动态均衡。 2、充分认识生态经济发展上的紧迫性 当前，资源环境对经济发展的制约日益明显。如有的县域人均占有耕地0.49亩，约为全国平均水平的35%、浙江省的86%，人均水资源拥有量 3、充分认识生态与经济关系上的矛盾性 从发展的一般规律看，生态与经济往往是对立存在的。一方面，经济的发展总是要付出生态的代价，如一些经济较发达的区域往往伴生空气污染、水质恶化等环境污染问题。为此，一些学者提出“经济不生态”的观点。另一方面，生态较好的区域往往是偏远的乡村，地理偏僻、环境优美但经济往往不发达，从而造成“生态不经济”的现象。 从科学发展的观点看，按照经济、社会全面协调可持续发展的要求，生态与经济这对矛盾体是可以实现良性互动、和谐共存、对立统一的。 从我们的调查实践看，经济发展与生态环境能够在运动中实现平衡。实现这一平衡的关键在于三个方面：一是经济生态化。即通过转变经济发展方式，使经济发展对生态的伤害降低到最低限度。二是生态经济化。即通过生态资源的保护与开发，增加生态附加值，提升生态的经济价值。三是经济发展与生态保护互为支撑。良好的生态为经济发展提供资源，经济发展为生态保护和开发提供物质支持。 4、充分认识生态经济推进上的过程性 从我们调研看，推进生态经济建设是一项长期的、艰巨的任务，是一个渐进的过程。同时，生态经济建设也要求生态理念贯穿经济活动的全过程。以工业经济发展为例，一是生产环节的集群化。在特定的空间布局内呈集群发展，能够集约资源，有利于工业废弃物的统一处理，有利于形成循环经济。如瑞安市抓好经济开发区、汽摩配产业基地和乡镇工业功能区建设，有利于产业集聚发展和环境保护。二是资源利用的高效化。通过技术改造，减少生产过程的资源和能源消耗，提高经济效益，降低污染排放。如常山县浙江天子果业有限公司，将提炼果酱后废弃的果皮再利用，提取各种食用添加剂和维生素等，既产生了经济效益，又减少了废弃物的排放。三是废弃物品循环化。对生产和生活废旧产品进行回收，重复利用废弃物，减少初次资源的消耗。如瑞安市华峰集团工业废水的净化再利用，基本实现污水零排放，同时节约了工业生产中50%的日常用水量。四是工艺流程生态化。通过工艺流程改造和技术创新，使生产流程的每个环节都尽可能无害化、少废料化，减少了污染、保护了环境。如瑞安市瑞立集团，通过改进车间布局、压缩产品在生产过程中流动的时间与空间，减低能耗、提高效益。五是消费观念绿色化。要在产品的最终消费时，培养与养成消费者保护生态的理念，适度消费、避免浪费。 5、充分认识生态经济建设上的综合性 生态经济建设是一项综合性工作。其主体具有综合性，需要党政领导机关、各基层单位、各行各业、全社会积极参与，每一个社会成员都应当承担应尽的义务；其途径方式具有综合性，必须要从观念的更新、素质的提升、经济发展方式的转变、生态环境的治理、法律制度的健全、科学技术的保障、生态文化的打造等方面综合推进；其效应具有综合性，生态经济建设带来的积极效应是全方位的、根本性的、基础性的。 6、充分认识生态经济实践上的区域性 生态经济的发展受到各种主客观条件的制约，不同区域人们对生态经济本身认识的不同、观念的不同、经济发展水平的差异以及历史自然条件的差异，在建设生态经济中将会面对不同的问题，具有不同的工作侧重点。结合各地发展的经验，我们认为建设生态经济应该区分为三个层面：第一层面，对于那些经济发展较快、在一定时期又比较粗放的区域, 必须将生态经济发展定位于在环境保护基础上的经济发展。在保持经济发展的同时，必须最低程度地伤害生态环境，并承担修复生态环境的责任。第二层面，对于经济发展相对较晚或者经济尚未较快发展的区域，必须将生态经济发展定位于发展经济不能以牺牲环境为代价，并以开发生态的经济价值为发展方向。第三层面，对于那些经济发展相对较好较快、生态保护又比较成功的区域，必须将生态经济发展定位于经济、社会以及生态的全面可持续发展，并形成生态与经济和谐共生的长效机制。 三、对发展生态经济的对策与建议 通过调研，我们认为推进县域生态经济建设是实现我省经济又好又快发展的重要途径和重要突破口。推进县域生态经济建设需要以科学发展观为引领，通过转变观念、明确区域功能、推进经济转型、夯实发展基础、规范运行机制、倡导公众责任，实现生态保护与经济发展的协同发展。 1、以教育引领观念转变，增强发展生态经济的使命感 建设生态经济是落实科学发展观的必然要求，是推进经济转型升级的重要突破口，是浙江经济社会发展新的增长点，是建设惠及全省人民小康社会的重要任务，是广大人民群众的迫切愿望。我们建议通过切实有力的教育、培训工作，进一步增强广大干部建设生态经济的责任感和使命感，特别是提高领导干部和企业家的生态责任意识；通过面向基层的宣传教育，提高广大群众参与生态经济的积极性、主动性和创造性，形成全社会关注、关心生态经济建设的浓厚氛围；通过建设生态文化，培育公民生态意识；通过广泛开展群众性生态文明创建活动，倡导勤俭节约、绿色消费、低碳消费的理念，推行健康文明的生活方式。 2、以统筹协调城乡发展，打造生态经济建设平台 城市是“城”和“市”的有机结合体，新型城市是人流、物流、资金流、信息流的聚集中心，是推动生态经济发展的重要载体。我们建议把加快城市化进程作为推进生态经济发展的重要突破口，大力推进新型城市化建设，努力促进生态经济发展。加快建设宜居宜创业的新型城市，注重外延拓展、内涵提升，舒展城镇空间，优化产业布局，提升公共服务，有效拉动内需，带动生态经济发展。加快培育中心镇，推动要素资源向中心镇配置、人口向中心镇集聚，增强中心镇承载集聚功能，使之成为承接城市辐射、带动农村发展的战略节点，促进城乡生态经济联动发展。加快建设农村新社区，把新农村建设和农房改造、“千百工程”等结合起来，优化村庄总体布局，编制新社区建设规划，建设一批新型农村社区，引导农民向新社区集中，推进城市公共服务设施向农村延伸，全面改善农民生活条件和生态经济发展条件。 3、以规划明确区域功能，形成生态经济建设一盘棋 我们建议要严格全省主体功能区划，按照全省功能区划要求，做好县域主体功能区划，明确产业导向和经济发展布局，分类推进生态经济建设。一般开发的区域，加快转变发展方式，促进集约型经济增长。重点开发的区域，通过构建现代产业体系、加强生态环境保护，坚持发展与保护并重。生态保护的区域，以提供生态产品为首要任务，增强水土涵养、维持生物多样性等提供生态产品的能力。禁止开发的区域，通过实施强制性保护，切实保证自然文化遗产的原真性、完整性。 4、以创新推进经济转型，打造产业发展新格局 我们建议，着力发展生态工业，坚决淘汰落后生产能力和工艺，推动发展模式从先污染后治理型向生态亲和型转变，增长方式从高消耗、高污染型向资源节约和生态环保型转变，同时大力发展高新技术产业，培育低碳经济、循环经济。着力发展现代服务业，顺应经济社会和消费结构转型升级的发展趋势，大力发展物流、会展、电子商务、金融等现代服务业，依托良好的生态资源和深厚的民族民间文化，用文化、体育嫁接旅游，大力发展生态旅游业。着力发展生态农业，加快农业功能区和现代农业产业园区建设，促进农业产业结构优化；加快农地林地流转，培育一批农业龙头企业；加快由传统农业向高效生态农业转型，提升农业特色产业。着力发展文化创意产业，将其纳入经济社会发展总体规划，作为发展生态经济的重要组成部分，培育一批文化创意园区，扶持一批文化创意产业龙头企业，打造一批具有核心竞争力的文化创意品牌，进一步做大做强我省具有优势的影视制作、动漫、出版印刷和文体产品制造等文化创意产业，推进生态文化产业化。 5、以科技夯实发展基础，为生态经济提供有力支撑 生态经济建设中要坚持科技是第一生产力，高度重视科技对生态经济的支撑问题。我们建议，加大对有关生态经济的科学技术的研究力度，大力发展节能减排技术、清洁生产技术、污水处理及垃圾无害化处理技术、节水技术等，推广工业废弃物再利用的工艺和资源节约型工艺；加大科研技术创新成果的转化力度，使科研技术与生态经济紧密结合，构筑生态经济发展的技术支持和保障平台；加大对生态经济科技人才的规划、培养、引进、激励等工作，充分发挥各类人才在生态经济建设上的作用。 6、以制度规范运行机制，促进生态与经济互赢共进 我们建议制定具有较强约束力的地方性法规、政策和制度，规范生态经济发展的运行机制。建立健全考核机制，把生态文明建设的考核纳入领导干部政绩考核评价指标体系，作为考核干部政绩的重要内容。积极探索绿色GDP考核体系，在政绩考核中不仅看经济指标，还要看人文指标、资源和环境指标，改变“重经济建设、轻生态建设”和“重经济发展、轻环境保护”等现象。建立健全激励机制，制定出台有利于生态保护和经济发展的价格、财政、税收、金融、土地等方面的政策体系，使鼓励发展的政策与鼓励环保的政策有机融合,将环保投入作为公共财政支出的重点，建立稳定增长的财政投入机制。建立健全补偿机制，加大财政生态补偿转移支付力度。对饮用水源区、重要生态功能保护区、生态公益林、重点流域与区域等予以补偿支持。积极开展排污权有偿使用和交易工作，引导和补助循环经济、清洁生产等生态产业重点项目。建立健全约束机制，通过资源有偿使用和污染者付费政策，合理提高排污费征收标准，增强企业保护环境、减少污染排放的意识。 调查组成员：褚银良、胡 坚、金丽丽、黄大斌、王宏理、刘振华、高鹰忠、包纯田、徐樟清、李志海、王振洪、陈建明、徐焕凤、叶国文。 执笔人：胡 坚、叶国文 |
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