 牢筑民生保障基石 建立基层民政组织的探索与实践 白银市委常委、副市长袁崇俊 民政局局长张得珍 今年以来，白银市围绕省委“和谐抓民生”的工作方针，全面落实全国第十二次和全省第十四次民政会议精神，大力推进基层民政组织建设，取得了明显的社会效应。白银市的主要做法是： 一、根据市情科学决策 1995年，白银市各乡镇（街道）设立了民政办公室，随后的机构改革使基层民政工作又回到原有状态。主要表现在： 一是力量不到位。各乡镇设一名民政助理员，负责相关政策落实和各种救助，工作面宽量大，任务繁杂。同时还要承担计划生育、综合治理、退耕还林、环卫服务、新农村建设等多项任务，工作疲于应付，导致上情下达和下情上传滞后，款物发放、管理服务等现象时有发生。 二是责任不到位。需要在基层落实的城乡低保、救灾救济、医疗救助、五保供养、双拥优抚、基层政权和社区建设、老年人权益保护等十几项业务，涉及资金较大，因缺乏有效的组织保障，工作随意性较大，很难做实做细做到位。 三是职能不到位。随着服务对象的增多、范围的拓宽、服务内容的丰富、服务要求的提高，基层工作机构、队伍和服务水平明显不适应新形势新任务的需要。基于以上市情的准确把握，白银市政府第6次常务会议研究通过了《关于进一步加强民政工作的决定》，明确提出在全市78个乡镇（街道）设立“民政保障管理服务所”，并就机构设置、人员编制、工作网络、措施办法等提出了具体要求。 二、科学定位民政保障管理服务所的职能 民政工作的对象是广大基层人民，工作实效也体现在基层。只有充分发挥民政工作承上启下的桥梁纽带作用，才能将各项惠民政策落到实处，才能将民情民生如 实反映到领导决策上来，成为更富活力的民生工作平台。 （一）基层民政工作面临的形势任务。经济转轨和改革开放加剧了利益关系调整，各种深层次社会矛盾不断暴露出来，如社会困难和弱势群体的生存发展权利保障、老年人权益保护、行业协会活动规范、城乡基层自治组织建设等等，对做好新时期民政工作提出了更高的要求。乡镇民政组织作为民政工作的“前沿阵地”，在民政工作体系中发挥着基础性、关键性作用。当前的形势任务迫切需要构建政府主导、民政主管、部门协作、社会参与的民政工作新格局。 （二）民政保障管理服务所的职责界定。乡镇（街道）民政保障管理服务所工作坚持“以民为本、为民解困、为民服务”宗旨，围绕乡镇（街道）中心工作，以构建和谐社会、推进社会主义新农村建设为主线，以依法保障困难群众基本生活权益为重点，以“解决民生、落实民权、维护民利”为目标，积极促进社会公平，让广大人民共享改革发展成果。 （三）民政保障管理服务所的功能定位。民政工作属于社会管理和公共服务范畴，既要对城乡困难群众和弱势群体的基本生活和医疗实施及时有效的救助，还要保证人民群众享受到应有的民主政治权利；既要抓好特 困群体的入户调查核实和救助资金的发放和监督，还要抓好专项社会行政事务的规范化建设。在广泛征求意见的基础上，白银市组织社会各界进行了论证，最终将乡镇（街道）民政保障管理服务所职能定位在：全面贯彻落实各项民政工作的前沿阵地，困难群众切身利益的维护者，反映困难群众呼声的代言人。 三、主要举措及进展情况 白银市先期在10个乡镇（街道）开展了试点工作。2007年7月份，白银市下发《关于加强基层民政组织规范化建设的通知》，迅速在全市全面推开。 一是规范机构名称。 “民政保障管理服务所”为乡镇（街道）内设机构序列，统一名称为“××县（区）××乡（镇、街道）民政保障管理服务所”，全市78个乡镇（街道）已经按照规格统一、材质统一的要求挂牌。 二是明晰岗位职责。统一编印了切实可行、便于操作的《乡镇（街道）民政保障管理服务所工作手册》，对乡镇（街道）民政工作的指导思想、主要内容、工作职责、办事程序等进行了系统、全面的界定、细化。依据20多项工作职能，设置了社会救助、双拥优抚、基层民主政治建设、社会福利、社会事务等5个管理岗位，使民政保障管理服务所功能更加齐全，职责更加明确，岗位更加明确。 三是落实机构编制。乡镇（街道）成立副科级建制的民政保障管理服务所，所长由乡镇长或街道办主任兼任，设专职副所长1名，每个乡镇至少配备3名专职民政干部，人员编制从乡镇（街道）内部调整解决；社区（村）设有民政助理员负责联系民政工作。目前，三县两区共配备民政保障管理服务所工作人员395名，干部队伍文化程度较高、年龄结构优化，为做好基层民政工作提供了组织和人力保障。 四是配备办公条件。各乡镇（街道）服务所都有专门办公场所，使用面积都在 五是公开办事程序。服务所各项规章制度，统一制作展板上墙公示。公示内容包括：民政工作主要职责、工作人员及其岗位职责、办事程序、民政业务服务指南、行风建设标准及监督办法等。设置了投诉意见箱和政务公示栏，公布了监督举报电话和受聘行风监督员姓名及联系电话。工作人员统一挂牌上岗，接受群众监督。 六是建立“数字民政”。依托白银市政府专网和全市党政系统办公自动化系统，建立了“数字民政”信息系统，网络遍及5县区78个乡镇（街道），市、县、乡三级共享数据资源。白银市还组织力量，培训38期106人（次），对基层开展微机管理进行巡回指导。目前，各项信息资料录入工作正在紧张进行。 四、建立民政保障管理服务所的作用与启示 乡镇民政保障管理服务所的设立，适应了新形势下民政工作法制化、制度化、规范化、信息化建设的需要，搭建了党和政府各项惠民政策在基层得到全面落实的“平台”，为进一步深化民政体制改革，加快基层民政制度创新开辟了新的途径。 1、民政保障管理服务所是落实科学发展观、实现“为民解困”宗旨的有效载体。民政部门现行的各项法规多达20多个，各类规范性文件60多个，通过民政保障管理服务所这个“窗口”，可以不折不扣的宣传到广大困难群众，使困难群众了解政策，熟悉政策，按照政策办事，它是各项民政政策的“宣传站”。困难群众的诉求和意愿，可以快捷便利地反馈到当地党委政府，为领导正确决策、分类解决提供依据，它是反映困难群众呼声和社情民意的“代言人”。建立完善基层民政组织，使群众“有困难找民政”，民政干部主动访民情解民忧，各项救助资金及救助政策可以很快落实到位，它还是困难群众切身利益的“维护者”。成立乡镇民政保障管理服务所，为落实党和政府在农村的各项方针政策找到了一辆“直通车”，可以及时有效地救助困难、保证生活、化解矛盾、稳定民心、增进和谐，它又是社会稳定的“减震器”。 （二）民政保障管理服务所是落实各项民政政策、增进社会和谐的前沿阵地。保证全体公民共享改革和发展成果，特别是让城乡困难群众得到及时、有效、公正的救助和服务，是构建社会主义和谐社会的基础。党的十七大也单列章节，提出要推进以改善民生为重点社会建设的战略目标。白银市独特的自然条件和气候特征，致使以干旱为主的各种灾害频发，救助对象较多；村组自然布局分散、交通不便，有的村组距乡镇达60华里，民政工作任务繁重。民政保障管理服务所成立后，有了专门工作人员，能进村入户、摸清底数，可及时掌握民情民意、逐一分类编卡管理，切实做到救助到位、管理到位、服务到位。 （三）民政保障管理服务所是全面提高民政工作质量、推进规范化建设的坚强基石。一是增强了基层救助实效。工作人员能及时掌握基层困难群众的生产生活情况，合理确定救助标准，实施有效救助，避免了工作的随意性。二是提高了基层工作效率。如遇紧急灾害，村组联络员能迅速发出信息，工作人员在最短时间内赶赴现场，实施有效的应急救助。三是固定了基层工作阵地。民政工作有了一个全天候服务窗口，有专人接访群众，畅通了困难群众的表达和诉求渠道。四是规范了基层工作运行。《乡镇（街道）民政保障管理服务所工作手册》对民政保障管理服务所的工作职责全面进行了规范，业务分工和职责划分明晰，可以做到管理有序、运作规范。 夯实民政基层基础 服务和谐社会建设 庆阳市人民政府 去年以来，我市抓住农村税费改革、乡镇机构改革和新农村建设机遇，着力加强和重视民政基层基础建设，进一步健全组织机构，搭建服务平台，完善规章制度，使全市基层民政工作力量有所加强，工作条件得到改善，为推进民政工作的深入开展奠定了坚实的基础。我们的主要做法是： 一、深化认识，高度重视基层民政工作 民政工作是建设新农村、构建社会主义和谐社会的重要支撑，重心在基层，重点、难点也在基层。庆阳市经济欠发达，贫困面大，民政工作对象多。但由于种种原因，基层民政机构不健全，工作力量薄弱，服务设施简陋，工作手段落后，绝大多数乡镇只有1名民政助理员，部分还是兼职，与日益繁重的工作任务不相适应，直接影响到民政法规政策的落实。基于这一认识，我市把加强民政基层基础建设作为一项重要工作，精心部署，重点突破，稳步推进。 一是把民政基层基础建设工作列为全市民政部门年度创优工作目标，进行重点安排、重点检查、重点考核。市政府先后召开政府常务会、市长办公会，讨论研究民政基层基础建设工作，对机构设置、人员编制、经费保障、阵地建设等问题提出了明确具体的要求，保证了这项工作的成功运作。 二是组织外出学习取经。2006年初市政府组织八县区民政局长及市直有关部门负责人赴陕西省延安市考察基层民政组织建设工作，认真听取了延安市、安塞县民政局的经验介绍，实地参观了一些乡镇、社区民政工作站，开阔了眼界，启发了思路，增强了抓民政基层基础建设工作的责任感。 三是深入调研，全面掌握民政基层基础建设工作底子。市政府安排民政局抽调专人，组织开展调研活动，提出了加强全市民政基层基础建设工作的意见。市委、市政府及时研究，进行了安排部署，有力推进了全市民政基层基础建设工作步伐。 二、健全机构，强化组织建设 八县区结合实际，制定了加强民政基层基础工作的意见。全市多数乡镇设立了民政办公室。条件尚未成熟的，在社会事务办公室增挂“民政办公室”牌子。西峰区委、区政府对民政局提出的《关于进一步加强乡镇民政工作办公室规范化建设的报告》高度重视，出台了《关于加强乡镇民政工作办公室的意见》和《实施方案》，明确工作责任，强化配套措施，各乡镇全部建立了民政办，设主任、会计、救灾救济专干、基层政权4类岗位，主任由分管民政工作的乡镇长兼任，工作人员在乡镇内部调剂选配，人员工资、办公经费纳入乡镇政府管理，专项资金由民政办专户管理，封闭运行。目前，西峰区已为各乡镇民政办配备民政干部4名，解决办公用房3间，配齐了电脑、电话、传真机等办公设备。 三、建好阵地，搭建服务平台 我们把加强基层民政工作阵地建设，作为提升全市民政基层基础建设工作水平的重要环节来抓，要求以县区为单位，统一标准，统一规范，将民政工作职责、办事程序、工作流程、政策制度、行为准则等统一装框上墙，接受群众和社会监督，努力做到一次建设、全面达标。目前，全市已建成的乡镇民政工作办公室基本都达到了“三有”、“一全”、“七上墙”的标准和要求。即有办公用房（每个乡镇至少2—3间，面积在 四、完善制度，提高规范管理水平 在推进乡镇民政办建设过程中，我们高度重视制度建设，规范从业行为。全市普遍建立健全了民政业务流程、工作职责、岗位责任等各项制度，严格救灾救济、城乡低保、五保供养、优抚经费等管理和发放程序，减少中间环节，促使基层民政工作向规范、高效、制度化方向发展。部分县区统一编印了《乡镇民政工作办公室制度汇编》，从工作职责、服务承诺、岗位责任、制度建设、工作程序等12个方面对乡镇民政办进行规范。同时建立民政服务对象基本情况公示牌和明白卡，制作了政务公开桌签及监督台，实施“阳光操作”，强化了基层民政干部的责任意识，使民政各项工作都做到了有人管事、有章理事。 通过建立乡镇民政工作办公室，为进一步夯实民政基层基础，切实保障困难群众的基本生活，推进和谐社会建设开辟了新的途径。 第一，加强了基层民政工作力量，解决了无人干事的问题。乡镇民政办建立前，一个民政助理员要负责管理本乡镇所有民政业务，同时还兼管其它工作，由于工作任务重、头绪多，民政助理员深入不下去，情况不明，困难群众得不到救助的现象时有发生，使救灾、低保、特困户救济工作不够到位。民政办建立后，多数县区和乡镇都增加了民政助理员。西峰区民政工作人员由原来的8人增加到现在的32人，平均年龄33.2岁，大专以上文化程度27人，占总人数的85.6%，从体制和机制上顺应了政府职能转变的大趋势，壮大了基层民政工作队伍，强化了基层民政组织在构建和谐社会中的功能和作用。 第二，促进了基层民政工作的规范管理，解决了能干好事的问题。民政办成立后，拥有独立的办公场所和内容充实的工作阵地，既整合了各类救助信息和资源，避免了多头救助、重复救助、遗漏救助，又方便群众办事，便于群众监督，解决了推诿扯皮的问题。进一步明确了乡镇民政助理员的业务分工和工作职责，使基层民政工作基本做到了制度健全、管理有序、运作规范。 第三，为落实“上为政府分忧，下为百姓解愁”宗旨，提供了有效载体。乡镇民政办的建立，加强了乡镇政府的社会管理和公共服务职能，为人民群众特别是民政对象搭建了咨询政策、反映诉求的窗口，开辟了交流感情、反映困难的渠道，延伸了服务领域，减少了群体上访等不安定因素，使党政领导能腾出更多的精力抓大事、谋发展。工作人员实行分片包村责任制，坚持走村入户进行家访，逐村摸排重点困难对象、特困家庭和优抚对象的生活底子，分类登记，建立台帐，动态管理，跟踪服务，做到救助对象和优抚人员情况“一口清”。尤其对一些年老体弱、行动不便的低保、五保户及优抚对象，坚持服务工作准确及时，送钱送粮直接到家。救灾工作更加及时有效，发生紧急灾害，村组干部迅速发出信息，工作人员能在最短时间内赶赴现场，安抚群众，核查损失，及时上报灾情，实施有效的应急救助，避免了粗估冒算，从根本上规范了基层民政救助工作的程序，形成了科学有效的基层民政工作网络，为落实党的方针政策建立了“直通车”，为困难群众找到了温暖的家，融洽了党群、干群关系，提升了乡镇民政工作效率和服务水平。 我市在加强民政基层基础建设工作方面作了探索和努力，取得了一定成绩，但与兄弟市州相比还存在许多问题和不足。今后我们将认真贯彻第十四次全省民政会议精神，进一步总结经验，创新机制，完善措施，加大力度，乘势而上，努力夯实民政工作基层基础，为推进新农村建设、构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。 强化基层民政基础 服务和谐社会建设 康县民政局 康县位于甘肃省东南部边陲，地处甘、陕、川三省交界地带，是一个干旱、暴洪、冰雹、滑坡、泥石流等多种自然灾害交替频繁发生的山区自然农业县，也是新世纪国家扶贫工作重点县。县城总面积2958平方公里，辖8镇、13乡、350个村委会、1640个村民小组，总人口20.2万人，农业人口占全县总人口的89.36%。现有需要常年救济的农村贫困人口11291户42257人，占农业人口的23%，有农村低保对象4881户13432人，城市低保对象1594户3269人，有农村五保对象1831户1934人，各类优抚对象4989人，有城乡医疗救助对象3928户15159人，是典型的民政工作大县。近年来，在省市民政部门的大力支持和县委、政府的领导下，我们在面临乡镇民政基础薄弱,办公无场地、无经费，民政助理员不稳定、变动频繁、档案资料管理随人员变动而丢失等诸多困难和矛盾，通过调查研究，着力探索适应贫困地区发展的民政工作新机制，坚持强基层、固基础的工作原则，从加强基层民政组织建设，健全组织机构，完善规章制度入手，着力提高基层民政干部队伍整体素质，有力地促进了各项民政工作在基层的落实，为推进民政工作的深入开展奠定了基础，为构建和谐康县发挥了积极的作用。我们主要做了以下几个方面： 一、把县委、政府重视作为基层民政基础建设的关键 民政工作重点在基层、关键在领导，没有县委、政府的高度重视和大力支持，民政工作很难推进，为此，我们始终坚持以实干争取领导支持、以实绩赢得领导再支持，把“有位”的前提建立在“有为”的基础上，在县委、政府工作大局中积极主动地发挥民政工作的作用，争取各级党委、政府和社会各界及广大人民群众充分认识到民政工作在促进社会经济发展、确保社会稳定、维护人民群众基本生活权益和民主政治权利，构建社会主义和谐社会及建设社会主义新农村工作中的重要作用，从而赢得了县委、政府领导的大力支持，21个乡镇都设立了乡镇民政办公室，成立了由乡镇长为组长、分管领导任副组长，武装部长、民政助理员和财政所长为组员的民政工作领导小组，并报县民政局备案，建立健全了领导体系和组织机构。同时，县委、政府把民政工作列入重要议事日程，做到工作上位上手。几年来，在县财政十分困难的情况下，县委、政府从关注民生民计、构建和谐社会、落实科学发展观的实际出发，足额配套预算列支各项民政工作经费，仅2006年一年，县级财政预算列支城市低保资金50万元、优抚经费20万元、救灾资金20万元、农村医疗救助资金20万元、民政办公费15万元，累计达到125万元，占地方财政收入1322万元的9.5%，有力地提高了民政对象的保障水平，增强了综合保障能力，维护了城乡稳定，为构建和谐康县发挥了积极作用。 二、把强化基层阵地建设作为民政基层组织建设的有效保障 在新形势下，贫困县如何加强民政基层组织建设，是民政事业发展的重大课题，民政基层组织是城乡基层民政工作的前沿，也是民政业务工作开展的最终落实地，没有基础工作的坚实，就没有民政工作的实效，为此，我县在民政工作中高度重视固本强基，不断推进和完善民政基层阵地建设。一是多方筹措资金，切实加强基础设施建设。我们采取“政府挤一点、部门筹一点，乡镇解决一点”的办法，加大资金投入，逐步改善工作条件，县乡紧密配合，挤出资金25万元，又从福利资金中筹措2万元，为全县21个乡镇民政办公室和4个社区居委会统一规划、统一标准、高质量配备了办公桌椅、卷柜、电脑、沙发、茶几等办公设施，各乡镇腾出了最好的房子，进行了装饰亮化、设立了乡镇民政工作办公室，较好地改善了乡镇民政办公条件。二是高度重视老年服务设施建设。县委、政府把“星光计划”建设项目作为健全社区老年服务体系的有效举措，在县城繁华地段无偿划拨建设用地 三、把强化队伍建设作为基层民政基础建设的核心 为了构建和谐社会，增强民政服务功能，提高服务质量和效率，充分调动基层民政干部的积极工作，我们把搞好民政工作的核心放在了建立一支稳定的高素质的民政干部队伍上。一是认真选拔、切实加强干部队伍建设。乡镇民政办公室成立后，由组织和民政部门联合，在对各乡镇民政工作人员进行全面考察了解的基础上，通过考核、选拔，将热爱基层民政工作、德才兼备的优秀人才及时调整充实到基层民政队伍中，并联合发文进行任命，有效地解决了干部负担过重、职责不清、责任不明的问题，初步形成了一支结构合理、相对稳定和充满活力的乡镇基层民政干部队伍。同时，把乡镇民政工作人员变动必须经县民政局同意形成制度，有效地保障了民政工作的连续性和档案资料交接的及时性。二是完善机构，建章立制。为了适应新时期的民政工作，我们及时设立了康县城乡居民最低生活保障办公室，按副科级建制，配备了4名工作人员，并在机构改革中增加了康县救助管理站和县民政局人员编制，加强了民政工作力量，为民政工作全面发展提供了组织保证。同时，我们统一设计、统一规格制作了乡镇民政办公室门牌，建立和完善了各项管理制度，明确了办公室职责，实行目标管理、层层负责、责任到人、严格考核、奖优罚劣、规范管理。围绕打造了一支高素质的民政干部队伍，我们在全县民政系统积极开展内强素质、外树形象的“三整顿、创一流、争先进”活动，每年对乡镇民政助理员进行了1至2次集中学习培训，通过整顿思想、转变职能；整顿作风、优化服务；整顿纪律、提高效率，使全体民政干部呈现出了一种自我加压，敢为人先的进取意识和团结、拼搏、创新的民政精神，呈现出了齐心协力、甘于奉献的“孺子牛”品德和务实求新、实事求是的求实作风，形成了人人争先进，工作创一流，共谋全县民政发展的良好工作氛围。 近年来，虽然我县较好地搭建了基层民政工作服务平台，延伸了基层民政工作的手臂，民政部门“头重脚轻”和“有头无脚”的局面有了较大改观，为基层民政工作顺利开展和民政政策的全面落实奠定了坚实的基础，但是，我县民政工作的发展才刚刚起步，我们的工作与兄弟市县相比还有很大差距和不足，我们将以这次会议精神为动力，进一步寻找差距，认真学习和借鉴兄弟市县的经验，弥补不足，按照“以民为本、为民解困”的宗旨，本着抓好民政工作就是关注民生民计的原则，以构建和谐康县为目标，再鼓干劲，再添措施，开拓创新，勤奋工作，再创我县民政工作的新局面。 |
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