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第三章 单位预算控制 第一节 单位预算控制概述

2011-11-08  丁东方
第一节 单位预算控制概述

  一、单位预算控制的意义
  (一)单位预算控制的概念
  行政事业单位预算是根据各单位的职责、工作任务和事业发展计划编制的年度财务收支计划。单位预算是对计划年度内各单位的财务收支规模、结构和资金来源与去向所作的预计,是计划年度内各项事业发展计划和工作任务在财务收支上的具体反映,是行政事业单位财务工作的基本依据。
  单位预算控制分为广义的预算控制和狭义的预算控制。这里所称的预算控制指的是广义的概念,也就是要求行政事业单位预算控制的内容涵盖行政事业单位经济活动的全过程。
  (二)单位预算控制的意义
  行政事业单位在预算控制方面存在着预算管理责任不明、预算审批不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等现象。
  
  二、单位预算控制的方法
  具体预算控制的方法主要有以下几种:
  (一)预算管理组织控制
  行政事业单位的预算,从预算政策的制定开始,经过编制、审批、执行、调整、分析与考评等环节,使预算方案实施完成,再到第二年度预算的编制,构成一个完整的预算周期。
  预算管理组织机构是预算控制的基础和保证。因此,行政事业单位应当根据本单位的具体情况,成立相应的预算管理决策机构(预算委员会或预算领导小组),由单位的负责人担任领导、主管领导及相关职能部门的负责人为成员,建立集体决策制度。
  为了确保预算控制工作落到实处,单位负责人对本单位预算内部控制制度的建立健全和有效实施负责。
  (二)预算工作岗位控制
  明确相关部门预算工作岗位的职责,确保办理预算工作不相容职务的相互分离、制约和监督。各级行政事业单位要做到预算编制(或调整)与预算审批、预算审批与预算执行、预算执行与预算考核等预算业务不相容职务相互分离、相互制约和相互监督。
  行政事业单位都不得由同一部门或同一个人办理预算业务的全过程。
  (三)授权批准控制
  行政事业单位要分别明确单位负责人、主管领导、部门负责人及其经办人员的审批权限,规定经办人的职责范围和工作要求,确保预算控制各环节规范有序地实施。
  行政事业单位的职工代表大会是单位实行民主管理和职工行使民主权利的机构。职工代表大会应在每年年初讨论并审议财务部门关于上年度预算执行情况的报告,审议通过本单位本年度事业发展规划预算方案,并监督检查预算的执行情况。
  (四)内部报告控制
  行政事业单位应成立预算编制和控制组织,对预算的编制和执行情况向有关决策机构、审批机构报告。在行政事业单位没有设立专门的预算编制和控制组织的情况下,这一控制职能由财务部门行使。
  (五)内部审计监督控制
  行政事业单位内部审计部门要对单位财务预算的编制及执行情况进行经常性的审计监督,并将审计结果书面报告预算管理决策机构。
  
  三、单位预算控制的程序
  涵盖预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等全过程。行政事业单位的一切收入和支出都必须全部纳入单位预算统一管理,统筹安排使用。
  行政事业单位预算控制主要包括预算编制控制、预算审批控制、预算执行控制、预算调整控制、预算分析控制和预算考核控制。在每一个控制环节中,都要建立健全预算控制制度,落实控制和监督的责任制。

  (一)预算编审控制
  1.预算编制的原则
  行政事业单位预算的编制,关键是要遵循“归口管理、收支统管、统筹兼顾、积极稳妥、依法理财”的原则。
  (1)归口管理原则。
  (2)收支统管原则。
  (3)统筹兼顾原则。行政事业单位要对各类资金统筹调度、合理安排。优先保证人员经费等刚性支出、保证业务正常运转的经常性公用支出。
  (4)积极稳妥原则。编制预算要坚持以收定支,量入为出,收支平衡,略有结余,不得作赤字预算。收入预算要实事求是,支出预算要打紧,坚持勤俭办事业的方针。一切收支数字的预测和计算都要科学、严密、准确、真实。
  (5)依法理财原则。各单位要按照《预算法》和《预算法实施条例》的要求,建立规范的预算管理程序和监督办法,使得各单位可以根据国家相关法律法规和本单位相关制度在法律赋予的职能范围内编制单位预算。
  2.预算编制的基本要求
  在编制预算前必须做好以下准备工作:
  (1)全面分析上年度预算执行情况。
  (2)准确掌握相关基础数据。
  (3)正确测算各种因素对收支的影响。一是分析测算预算年度内国家有关政策对行政事业单位收支的影响。二是分析单位事业发展计划对收支的要求。
  (4)准确掌握财政部门和主管部门对行政事业单位收支预算的编制要求。
  3.预算编制的方法
  行政事业单位要改变过去单纯的“基数+增长”的预算编制方法,以“零基预算法”为基础,采用综合的方法编制年度预算。
  (1)收入预算的编制,要符合国家政策。根据财政、物价、税务等有关部门规定,属于有明确收费标准的项目,结合业务量编制。没有明确收费标准的项目,则要根据以前年度收入水平,结合本年的相关影响因素编列。
  (2)支出预算的编制,要量入为出,不得编制赤字预算。对支出预算的编制,应本着既要保证业务正常运行,又要合理节约的精神。
  根据国家有关政策规定,单位事业发展计划、工作任务,人员编制,有关开支范围和开支定额(或标准),物资供应及价格变化等因素编制;没有支出定额的,要根据实际情况测算编列。
  4.预算编审的程序
  行政事业单位在编制预算时,要按照政府部门对预算编制上报的要求并结合本单位的实际情况编制。具体包括:
  (1)明确目标。及时提出下一年度预算目标,并确定预算编制政策,由预算编制部门下达到各预算执行部门。
  (2)编制上报。各预算执行部门应按照本单位工作目标,提出本部门预算的具体方案,并经主管领导签署意见后及时上报预算编制部门。
  (3)审查平衡。预算编制部门应对内部各预算执行部门上报的预算方案进行审查、汇总,提出综合平衡建议。
  (4)审议批准。预算编制部门在有关预算执行部门修正调整的部门预算基础上,编制出内部各部门年度预算初步方案。本方案经进一步修订、调整后,正式编制本单位年度预算草案,提交预算管理决策机构集体决策审议,最终形成本单位年度预算方案,经职工代表大会审议通过后报上级预算管理部门审批。
  (5)下达执行。行政事业单位的预算一旦经过本单位预算管理决策机构集体决策审查、职工代表大会讨论通过、上级预算管理部门批准,就具有法律效力,由预算编制部门下达各内部预算执行部门严格执行。

  (二)预算执行控制
  加强预算执行过程的控制,对行政事业单位全面实现预算目标,促进事业的健康发展有着十分重要的意义。
  1.预算执行的原则
  (1)年度预算指标下达以后,归口管理部门应严格遵守预算,不准突破预算指标,特殊情况需调整的,需遵照相应的预算调整程序后方可调整预算;调整预算未经批准,不得执行。
  (2)归口管理部门负责人对本部门的预算执行负责,根据年度实际工作需要,本着节约原则安排和使用预算资金,严格执行财务支出审批制度和程序,积极配合预算执行的监督和检查。
  2.预算执行的程序
  (1)财务部门将上级批复的预算按类别和用途下达至归口管理部门。
  (2)各归口管理部门严格按计划进度执行预算。
  (3)财务部门指定专人负责监督、落实预算的执行情况,定期汇报财务预算执行情况。
  3.预算执行控制的关键点
  行政事业单位预算的执行,应由本单位主管领导负责,由各预算执行部门具体负责组织实施,并赋予以相应的权、责、利;由内部审计部门负责监督预算的执行。
  为了确保预算目标的全面完成,关键应做好以下几方面的工作:
  (1)建立健全预算执行责任制度。
  (2)行政事业单位的收入来源必须合法。
  (3)行政事业单位的支出必须按程序办理。
  4.预算执行控制的实施
  行政事业单位为了随时掌握预算执行的动态和结果,应建立健全预算执行报告制度。
  有条件的行政事业单位,应尽可能建立预算执行信息平台,并利用信息网络建立预算执行报警机制,便于随时掌握预算的执行情况。

  (三)预算调整控制
  预算发生变化有两方面的原因:一方面是人为因素。另一方面是综合因素,包括外部环境、国家政策调整、不可抗力的自然灾害、公共突发事件等的影响,需要对预算作出必要的调整。
  1.预算调整的原则
  需要调整的预算须按规定程序报批。
  2.预算调整的程序
  预算调整需要经过申请、审议和批准三个主要程序:
  (1)首先应由预算执行部门提出书面预算调整申请,说明理由及调整方案。
  (2)财务部门负责人对提出的预算调整申请进行审核,并提出审核意见。
  (3)按照预算审批管理办法进行审批。
  3.预算调整控制的关键点
  预算一经批复下达,一般不予调整。但由于外部环境、国家政策调整、不可抗力自然灾害、公共突发事件等发生重大影响,导致预算执行过程产生重大偏差的,应由各执行部门向财务部门提出书面申请,经预算编制或调整部门审核后,编制预算调整方案,报经预算管理决策机构同意后予以调整。在预算调整控制中应关键注意以下几点:
  (1)预算调整的理由必须充分。各行政事业单位对于必须进行的预算调整,应由相关执行部门提出书面申请,详细说明调整的理由。
  (2)预算调整的范围必须严格控制。
  (3)预算调整的程序必须合法。预算调整,除由调整部门提出书面申请外,还必须按原报批程序经本单位预算管理决策机构、领导集体决策审查、职工代表大会(或职代会主席团会议)通过,报上级预算管理部门审批后下达执行。
  4.预算调整控制的实施
  (1)预算调整的组织机构应健全。预算调整的提案,一旦经过预算管理决策机构决定,应立即交由编制(或调整)部门按报批程序批准后实施。
  (2)实行预算调整报告制度。
  
  (四)预算分析与考核控制
  通过对各预算执行部门进行考核,全面总结评价各部门预算的编制是否准确,执行是否合理、准确、科学,调整是否合规等内容,可以发现各部门在组织实施预算过程中的执行力度、开拓创新精神,找出存在的问题,落实奖惩措施,督促各部门更加积极稳妥地执行预算,以提高资金使用效益。
  1.预算分析与考核的内容
  (1)预算执行情况。
  (2)制度建设情况。
  (3)资金使用情况。
  2.预算分析与考核的程序
  (1)由预算管理决策机构进行预算分析与考核。
  (2)年底由财务部门按部门分项目统计出各部门预算执行情况,并上报单位预算管理决策机构。
  (3)由各预算部门向预算管理决策机构汇报该部门预算管理措施及制度建设情况、预算资金使用情况和资金使用效益情况。
  (4)单位预算管理决策机构根据预算实际执行情况与预算目标相对照,对预算部门进行综合打分。
  (5)根据考评结果,对绩效优良的部门通报表扬;对绩效差劣的部门采取通报批评等方式予以警示。
  (6)单位预算管理决策机构将预算绩效考核项目结果可在一定范围内公布,接受监督。
  3.预算分析与考核控制的关键点
  做好预算的分析与考核,关键是要抓住对预算执行情况的分析,抓住对预算编制、审批、执行、调整、监督等各部门的岗位责任制落实情况的审核,对取得的成效以及存在的问题进行深入分析,提出改进建议。
  4.预算分析与考核控制的实施
  (1)完善预算考核制度。
  (2)强化预算执行分析。预算管理决策机构应定期召开预算执行分析会议,认真听取预算控制部门的分析报告。
  (3)建立绩效评价制度。要定期对预算编制、执行、调整、监督等各个环节进行综合分析和评价,找出预算控制工作中存在的问题,提出改进措施,落实奖惩制度。

第二节 收入预算控制

  一、收入预算及其内容
  行政事业单位的收入是指行政事业单位为开展业务活动和完成工作任务依法取得的非偿还性资金。是行政事业单位行使职能的财力保障。行政事业单位的收入预算包括财政拨款(补助)收入、专户核拨的预算外资金收入和其他各项收入。
  (一)财政拨款(补助)收入
  财政拨款(补助)收入是指由财政部门一般预算内拨款形成的收入。
  (二)专户核拨的预算外资金收入
  专户核拨的预算外资金收入是指行政事业单位为履行政府职能、弥补事业发展经费不足,依据国家法律、法规或具有法律效力的规章收取或提取,纳入财政预算外专户管理的财政性收入。预算外资金收入具体包括行政事业性收费、主管部门集中收入和其他预算外收入三种类型。
  (三)其他各项收入
  其他各项收入包括事业单位的事业收入、经营收入、上级补助收入、附属单位上缴收入以及其他收入(如利息收入、房租收入等)等。
  
  二、收入预算的编制
  (一)收入预算编制的原则
  1.保证合法性
  行政事业单位的收入应符合有关法律法规的规定。
  2.注重完整性
  首先要保证收入项目的完整性,即行政事业单位的各类收入均应纳入收入预算。其次要保证收入数额的完整性。
  3.保证准确性
  财政拨款数要严格按照财政部门下达的预算拨款控制数填列。预算外资金收入应依据上年、当年收入数和下年的政策变化及其他收入增减因素测算。
  (二)收入预算编制的方法
  编制收入预算的具体方法是:
  1.财政拨款(补助)收入的编制
  (1)明确预算目标。
  (2)收集相关资料。单位应全面收集与收入预算编制相关的信息资料。
  (3)分析、归集单位预算需求。
  (4)测算单位预算需求。根据财政部有关文件的规定,对单位预算需求应分为两个部分进行测算:一部分是基本支出,该项支出是以定员定额方式确定的;另一部分是项目支出,该项支出是根据单位履行行政职能和事业发展计划的实际需要确定的。
  2.预算外资金收入的编制
  这里讲的“预算外资金收入”是指财政专户核拨的预算外资金收入和经财政部门批准单位留用的预算外资金收入。
  (1)合理确定征收范围。
  (2)遵守批准的征收标准。
  (3)加强征收管理。
  3.其他各项收入的编制
  其他收入数应根据实际情况按项编列。特别要注意三个方面问题:一是根据划分事业收入和经营收入的要求,将事业单位开展专业业务活动及其辅助活动取得的收入,列入事业收入项,将事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动取得的收入列入经营收入项;二是对各项具体的收入项目,属于明确有收费标准的项目,应根据有关业务量按标准计算,没有明确收费标准的项目,则要根据上年执行情况,结合本年度相关因素编列;三是附属单位上缴收入根据下属单位按规定应上缴数额编列。
  
  三、收入预算的执行和调整
  (一)收入预算的执行
  行政事业单位在预算执行中,控制收入的方法多种多样,最主要的控制方法有以下几种:
  1.岗位分工控制
  行政事业单位应当建立收入业务的职责分工制度,使收入业务发生与收款业务职能、收入票据使用与审核保管职能、收入票据保管与出纳职能、收入退款与审批等不相容职能岗位相分离。
  2.授权审批控制
  实行收入收款权控制,行政事业单位的所有收入必须统一由财务部门管理,未经授权批准,任何单位和个人不得收取款项。
  3.会计核算控制
  确定收入统一结账时间,正确确认收入。
  4.人员素质控制
  (二)收入预算的调整
  行政事业单位预算调整要划分两种类型情况进行处理:
  1.涉及财政拨款(补助)收入追加或追减的预算调整
  为了维护预算的严肃性,行政事业单位年度预算执行中,一般情况下,财政拨款(补助)收入不予调整。但也有例外,即上级下达的工作任务和事业计划有大的调整,会引起行政事业单位增支或减收等情况,行政事业单位可以据此报请主管部门或财政部门追加追减财政拨款(补助)收入。
  2.不涉及财政拨款(补助)收入变动,只牵涉非财政拨款(补助)收入部分的调整
  行政事业单位非财政拨款(补助)收入增加或减少,需要相应调整收入预算时,行政事业单位可根据预算收支平衡的原则自行调整,并报主管预算单位或财政部门备案,主管预算单位或财政部门在批复单位决算时审核确认。
  行政事业单位经财政专户核拨的预算外资金和部分经批准不上缴财政专户管理的预算外资金计入收入,其预算调整分为两种类型:从财政专户核拨的预算外资金预算调整是比照财政拨款(补助)收入预算调整办法办理的,一般不予调整;经批准不上缴财政专户管理的预算外资金直接计入收入,自行调整预算。
  
  四、收入预算的分析和考核
  预算的执行效果如何,需要通过分析和考核来进行评价。
  (一)收入预算的分析
  行政事业单位收入预算分析的主要内容是单位的业务活动的全过程及其结果。具体表现在以下几个方面:
  1.分析单位收入预算的编制情况
  2.分析单位收入预算的执行情况
  3.分析单位收入的实际完成情况
  (二)收入预算的考核
  收入预算的考核主要是对针事业单位的。
  
  
第三节 支出预算控制

  一、支出预算及其内容
  (一)基本支出预算
  基本支出预算是行政事业单位为了保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。具体包括:人员经费支出预算和日常公用经费支出预算。
  1.人员经费支出预算
  人员经费支出是指用于个人方面的开支,包括政府支出经济分类科目中的“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助支出”。
  2.日常公用经费支出预算
  日常公用经费支出是指为了完成事业计划和工作任务,用于单位日常公物、业务活动方面的开支。
  日常公用经费支出,不包括租赁费、大型会议、大型修缮、大型购置、专项培训、大型设施的专项运行维护等按照项目支出管理的经常性专项经费。
  (二)项目支出预算
  主要包括基本建设性项目支出预算、行政事业性项目支出预算、其他项目支出预算等。
  1.基本建设性项目预算
  基本建设性项目是指按照国家关于基本建设管理的规定,用基本建设资金安排的项目。
  2.行政事业性项目预算
  行政事业性项目是指行政事业单位由行政事业费开支的项目,主要包括专项计划项目、专项业务项目、以及大型修缮、大型购置、大型会议和其他行政事业性项目。
  3.其他项目预算
  其他项目是指除上述两类项目之外的项目,主要包括:科技三项费用、农业综合开发支出、政策性补贴支出、对外援助支出、支援不发达地区支出等资金安排的项目。
  
  二、基本支出预算的编制
  (一)基本支出预算编制的原则
  1.综合预算原则
  在编制基本支出预算时,各单位要将所有预算内、外收入,包括单位财政拨款(补助)收入、预算外资金收入和其他收入等都应全部纳入预算,统筹考虑、合理安排。
  2.优先保障原则
  预算资金的安排,首先要保障单位基本支出的合理需要,以维持行政事业单位日常工作的正常运转。
  3.定员定额管理原则
  基本支出预算实行定员定额管理。定员是机构编制主管部门根据行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务等所下达的人员配置标准。定额是财政部门根据行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要,结合财力的可能,对基本支出的一些项目所制定的指标额度。
  (二)基本支出定员定额标准的制定
  1.定额标准的类型与制定依据
  基本支出定员定额标准由“双定额”构成,即支出定额和财政补助定额。
  支出定额是针对综合预算而言的,是指财政部门按人或物核定的部门、单位总体或某个定额项目的大口径支出标准;财政补助定额是财政部门对与其有预算缴拨款关系的部门、单位按人或物核定的财政补助标准,即财政预算分配定额。
  制定定员定额标准既要依据国家方针政策和财务制度的有关规定,又要考虑实际支出因素的变化。
  2.制定定员定额标准的一般程序和方法
  制定定额标准一般应从以下4个方面进行:
  (1)明确定额的计算对象。
  (2)收集基础数据。一般数据资料包括两部分;一是单位收支数据。二是人员、资产、工作任务等基础数据。
  (3)分析整理数据。
  (4)核定各项支出定额标准。在制定定额标准时,首先要测算出各类部门的单项基准定额;在单项基准定额的基础上,确定同类部门的分档定额标准,然后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。各个单项定额标准的总和,构成单位基本支出的综合定额。
  3.定额标准的制定和调整
  (1)定额标准的制定。
  根据预算管理方式的不同特点,行政单位和事业单位定员定额标准分别采取不同的制定方式:
  由于行政单位除财政拨款(补助)收入外,基本没有其他收入来源,因此行政单位的支出定额和财政补助定额是一致的。事业单位有不同的收入来源,且与财政的关系也有很大的差别,因此事业单位适用“双定额”——支出定额和财政补助定额。
  人员经费定额的测算。根据公务员调资政策和属地津贴政策的出台情况及国家对工资福利和社会保障等方面的有关规定,测算提出人员经费定额标准。
  日常公用经费定额的测算。根据部门履行职能情况、有关政策调整、物价水平变化和经济发展状况等因素,对存在问题的部门定员定额标准进行适当调整和完善。
  (2)定额标准的调整。对定额标准的调整存在以下规定:定额标准的执行期限与预算年度一致;定额标准的调整在预算年度开始前进行;定额标准一经下达,在年度预算执行中不作调整;影响预算执行的有关因素,在确定下一年度定额标准时,由财政部门统一考虑。
  (三)基本支出预算控制数的测算
  基本支出预算的测算过程可分为定额标准制定、人员数据核实、控制数测算和控制数下达四个阶段。
  第一阶段:制定定额标准。
  第二阶段:审核基础数据。
  第三阶段:形成基本支出预算控制数。
  第四阶段:控制数下达。
  (四)基本支出预算的具体编制
  人员支出预算可以按实际标准编制,也可按预算定额编制。日常公用支出预算原则上按财政核定的定额标准及人数计算核定,解决部门因特殊工作需要、无法通过预算定额经费解决的专用材料及一般设备购置费、招待费、日常修缮、会议费等公用经费开支也可以单项核定。
  
  三、项目支出预算的编制
  (一)项目支出预算的编制原则
  1.综合预算原则
  2.科学认证原则
  3.合理排序原则
  对进入项目库的项目要按照轻重缓急进行排序,财政部门根据当年财力状况和项目顺序,优先安排急需的项目。
  4.追踪问效原则
  财政部门和主管部门对财政预算安排的项目的实施过程及其完成结果进行效绩考评,追踪问效。
  (二)项目支出预算的编制程序
  项目支出预算编制需经过项目前期准备、申报审批、组织实施等三个阶段。
  1.项目前期准备
  项目的前期准备是指项目列入预算计划之前的准备工作,包括编制项目建议书和可行性研究。前期工作由政府主管部门或项目申请部门组织完成。
  (1)项目初选。
  (2)编制可行性研究报告。
  2.项目申报
  3.项目审核
  4.项目组织实施
  (1)对列入当年项目支出预算的项目,项目主管部门要按照经批准的项目支出预算督促项目承担单位积极筹措资金,与有关单位签订项目实施协议或合同,实施项目计划。
  (2)对跨年度的项目,主管部门应在财政年度末向财政部门提供项目进度报告。
  (3)对年度实际支出超过年度预算总额并需相应增加财政拨款的项目,项目主管部门要向财政部门提出报告,阐述理由,财政部门审核后,提出处理意见。对项目支出预算总额不变,因项目进度调整或其他特殊原因确需改变预算年度之间的财政资金安排数额的情况,主管部门需报告财政部门同意后进行调整。对项目实际支出总额少于原确定预算总额而相应结余或节约的资金,原则上由财政部门将其中的财政拨款和专户核拨的预算外资金收回另作统筹安排。
  (4)项目主管部门在项目完成后要向财政部门报送项目实施报告书。
  (三)项目支出预算的具体编制
  1.各单位要在优先保障单位基本支出需要的基础上,按照财力可能,区分轻重缓急,择优安排各项事业发展所需的项目支出。
  2.编制项目支出预算原则上都要落实到具体项目,对年初确实难以明确具体项目的,可安排一定比例的待定支出,但待定支出的比例不得超过项目支出总额的30%。
  3.要加强对项目安排合规性、合法性的审核,对一些笼统模糊或明显不合理的项目,要进行调整。
  4.对基本建设支出、科技三项费用等生产建设性支出项目,应按照发改委、科技厅等部门确定的项目进行审核,未经确定的项目,除用预算外资金安排的项目外,其他一律不能编报。
  5.项目支出预算的核定。
  项目支出预算一经核定,部门和项目单位不得自行调整。预算执行过程中,发生项目终止、变更、调整预算的,必须按照规定的程序报批。项目完成后,结余的资金报经财政部门批准同意后,可结转下一年度使用。
  
  四、支出预算的执行和调整
  (一)支出预算的执行
  最主要的控制方法有以下几种:
  1.岗位分离控制
  合理划分责任单位,确定责任中心,各责任中心在其权责范围内负责对支出的管理和控制;保证经办支出业务人员与审批人员岗位分离、经办支出业务人员与付款业务人员岗位分离、经办支出业务人员与审核人员岗位分离、支出审核与办理结算业务岗位分离。
  2.授权批准控制
  明确支出审批授权,任何人不得办理支出业务的全过程,一切支出均须事先申请,建立支出审批流程,明确支出审批人员,规定审批权限。
  3.会计核算控制
  建立科学的支出核算体系,健全支出业务凭证流转手续,按照会计制度正确地进行支出核算,保证核算的真实性和准确性,准确及时编制支出报告,保证信息的正确披露。
  4.支出审核控制
  建立行政事业单位支出审核制度,加强支出审核控制,一切支出必须经审核无误后,方可办理结算。
  (二)支出预算的调整
  对基本支出预算的调整规定如下:部门及所属单位在单位预算执行过程中,如单位的非财政补助收入超收,超收收入原则上不得安排当年的基本支出,可报经财政部门批准后,安排项目支出或结转下年使用;如单位的非财政补助收入短收,单位应当报经财政部门批准后调减当年预算,当年的财政补助数不予核减。如遇国家出台有关政策,对预算执行影响较大,确需调整基本支出预算的,由部门报经财政部门批准后进行调整。
  
  五、支出预算的分析和考核
  (一)支出预算的分析
  行政事业单位进行支出预算分析的内容很多,可以说涉及行政事业单位财务管理及相关经济活动的各个方面。概括起来主要有以下几个方面:
  1.分析单位支出预算的编制情况;
  2.分析单位支出预算的执行情况;
  3.分析单位支出的实际完成情况;
  4.分析单位的经费自给水平。
  (二)支出预算的考核
  由于行政单位与事业单位的性质和任务不同,因此其考核指标也有所不同。
  1.行政单位支出预算考核的指标
  (1)支出增长率。
  计算公式为:
  
  (2)人均开支。计算公式为:
  
  人均开支是分析评价行政单位支出规模合理性的指标,也是反映支出定额管理执行结果的指标。
  (3)专项支出占总支出的比重。计算公式为:
  
  (4)人员支出占总支出的比重。计算公式为:
  
  人员支出是指行政单位各项支出中直接用于人员开支的部分,包括政府支出经济分类科目中的“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助支出”。
  人员支出是与公用支出相对应的一个概念。
  这一分析指标是行政单位用于单位本身前后期对比分析的重要指标,分析支出结构变化及其发展趋势是否合理,还可用于同类型单位的横向比较。
  2.事业单位支出预算的考核指标
  (1)
  其中:实际支出数=事业支出+经营支出+对附属单位补助支出
  (2)人员支出、公用支出占事业支出的比率。其计算公式是:
  
  人员支出是指事业支出中用于人员开支的部分,包括政府支出经济分类科目中的“工资福利支出”和“对个人和家庭的补助支出”。“工资福利支出”包括:基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、绩效工资和其他工资福利支出等;“对个人和家庭的补助支出”包括:离休费、退休费、退职(役)费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、住房公积金、提租补贴、购房补贴和其他对个人和家庭的补助支出等;公用支出是指事业支出中用于公用开支的部分,包括:办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、交通费、差旅费、出国费、维修费、租赁费、会议费、培训费、招待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、其他商品和服务支出等。
  从总体上看,人员支出占事业支出的比例不宜过高。事业单位要尽可能地提高公用支出占总支出的比重。
  (3)经费自给率。经费自给率是衡量事业单位组织收入的能力和满足经常性支出程度的指标,是综合反映事业单位财务收支状况的重要分析评价指标之一。其计算公式:
  
  公式中各项收入不包括财政补助收入和上级补助收入;支出内容反映的是事业单位的经常性支出。
  
第四节 单位预算控制案例

  案例一 退费漏洞变黑洞
  案例简介
  2001年7月12日北京第二中级法院开庭审理了某肿瘤医院住院部主任石巧玲贪污公款900余万元、挪用公款370余万元的特大案件。
  2000年初,北京市朝阳区检察院反贪局接到某肿瘤医院举报:该院住院部主任石巧玲涉嫌挪用公款,已经很长时间没有到单位来上班了。
  侦查人员通过排查石巧玲经手的成千上万册账本,核对相关病历,同时在某肿瘤医院财务系统的计算机上寻找证据,最终发现石巧玲经手的票据中有近千万元的票据是假票,虚开单据上的金额也越来越大,到最后一开就是好几万!
  住院部现金管理长期处于真空地带。住院部属于肿瘤医院办理住院费收支结算的内部二级核算单位,现金收支活动及其结果理应受到医院财务处的管理和监督,然而每年住院处收取预交现金约几千万,却仅将预交现金扣除出院退款后的余额缴存银行,并以取得的交款单作结算日报。财务处只掌握预收款减掉退款后的净额而不掌握预收现金、出院退款、出院收取补交款等明细项目。
  医院的财务管理软件也有漏洞,结账人员在为病人办理出院手续时,对住院、出院日期可以改动而不会留下痕迹;使用同一病人姓名、病案号可以反复打印出《住院费结账单》,如不存盘电脑中不会留下痕迹;结账员“编造”一个患者姓名,同时“编造”一个案病号(必须是肿瘤医院未曾使用过的病案号),电脑中能显示出空白《住院费结账单》,输入各种费用后可以打印。石巧玲作为住院部主任有权使用《住出院登记软件(程序)》,她利用了以上软件程序上的漏洞,调出已出院病人材料,对该病人姓名改动(不改病案号),打印出改动姓名后的《住院费结账单》后,再改回原病人姓名,电脑中没有留下痕迹。然后填写病人住院医疗预收退款书及退款凭证,交给在住院部结账窗口外等候的陈玉梅,陈玉梅拿到这些假单据后,按照石巧玲的授意,冒充病人或病人家属在退款书上签字,然后到住院部退款窗口领取退款……于是有了法院判决书上的这一段话:“法院经审理查明,1996年1月至1999年12月期间,石巧玲利用担任某肿瘤医院住院处主任并负责出院结账工作的职务便利,先后变造这家医院住院医疗预收金退款书1081张,指使无业人员陈玉梅等人以病人家属的身份持退款书,在医院住院处骗领预交金余额共计920余万元,并非法占为已有。”
  医院财务处多年不对住院部进行审计和检查,财务处仅负责核对住院部上报的报表、单据,没有意识到所报账表是伪造的假账。财务处从未得到授权审查住院部账目,对住院部的明细账和原始票据从未审查过。这样一来,不仅二级单位内部缺乏职责分工和相互牵制,而且上级部门的监督与约束也极为弱化,从而为石巧玲用偷梁换柱的手法编制虚假会计凭证、侵吞公款提供了绝好的客观环境。
  经法院最终认定,石巧玲共计贪污公款1098万余元,判处死刑。
  分析提示
  避免管理漏洞的内部会计控制方法有:
  1.授权批准控制。授权批准控制要求单位对涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容作出明确决定,单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任,经办人员也必须在授权范围内办理业务。石巧玲采用“勾结外人冒用病人姓名贪污公款”的手段,是最笨的贪污方法,因为这需要她每贪污一笔都要做假单据,很容易被人发觉,收集证据也比较容易。而在长达4年的过程中,石巧玲就是利用这种“最笨的贪污方法”贪污了1098万元。如果肿瘤医院实施严格的授权批准控制,明确规定涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容,石巧玲不可能利用这种方法在如此长的时间内作案。
  2.会计系统控制。会计系统控制要求单位依据《会计法》和国家统一的会计制度,制度适合本单位的会计制度,明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告的处理程序,建立和完善会计档案保管和会计工作交接办法,实行会计人员岗位责任制,充分发挥会计的监督职能。如果肿瘤医院实施严格的会计系统控制,石巧玲便没有机会直接操作会计工作的具体程序,没有可能自行保管会计档案。
  3.内部报告控制。内部报告控制要求单位建立和完善内部报告制度,全面反映经济活动情况,及时提供业务活动中的重要信息,增强内部管理的时效性和针对性。肿瘤医院每年住院处收取预交现金几千万,这么重要的经济业务事项不作明细反映,“仅将预交现金扣除出院退款后的余额缴存银行,并以取得的交款单作结算,财务处只掌预收款减掉退款后的净额”真是不可思议。如果肿瘤医院实施严格的内部报告控制,要求住院处披露预收现金、出院退款、出院收取补交款等明细项目,石巧玲便没有机会作案。
  4.电子信息技术控制。电子信息技术控制要求运用电子信息技术手段建立内部会计控制系统,减少和消除人为操作因素,确保内部会计控制的有效实施;同时要加强对财务会计电子信息系统开发与维护、数据输入与输出、文件储存与保管、网络安全等方面控制。肿瘤医院财务软件系统缺乏足够的控制程序,为石巧玲作案提供了直接机会。
  
  案例二 看守所里的“私分案”
  案例简介
  某审计局对一看守所近两年的财务收支情况进行了审计。审计人员从该所的两张假发票入手,查出了一起私分案。当审计人员查到该所的基建维修开支时,发现2008年9月10日第16号记账凭证有这样一笔会计分录:
  借:基建开支141200
    贷:现金141200
  后附的2007年10月25日在同一个建材经营部开的两张购买建筑材料的原始发票。其中一张发票中的商品品名为:钢材25吨,单价2700元,金额67500元;水泥150吨,单价255元,金额38250元;石头70车,单价250元,金额17500元;合计金额123250元。另一张为:粗砂80车,单价50元,金额4000元;卵石55车,单价60元,金额3300元;河沙90车,单价35元,金额3150元;红砖5万块,金额7500元;合计17950元。这两张发票上都写着“维修房屋、围墙用”。
  这张记账凭证不免让人顿生疑问:一,看守所的基建维修项目一般都是由建筑队实行的包工包料,怎么会由本单位自己去购买建筑材料呢?况且材料的价格并不便宜。二,这一大笔开支,怎么不用银行转账结算,而用现金呢?三,一个小小的建材经营部怎么会既卖钢材、水泥,又卖石头、粗砂、卵石、河沙,同时还卖红砖呢?四,看守所的房屋就那么几栋,围墙也不太长,维修用得了150吨水泥、25吨钢材吗?
  后来,经过审计组调查取证,终于摸清了真实情况。该看守所2007年被上级主管部门评为一级看守所,干警们很辛苦,2008年1月份该所没报上级批准就给每个正式干警发了7000元,一共支出147000元。事后又怕有关部门检查时会挨批评,就弄了两张虚假的建筑材料发票报销冲账。
  分析提示
  该看守所根本就没有在建材经营部购买那么多材料,而是通过熟人关系,说看守所在别的地方买了材料没开发票,要经营部帮忙按他们的要求开出两张发票,以遮人耳目。其内部控制需要在以下几个方面注意加强和完善。
  1.基建项目的资本支出预算制度是内部控制重要的一环。仅仅是房屋围墙的维修就用了14万余元,说明其资本支出预算制度非常薄弱。资本支出预算的编制者应同该预算的审批者适当分离,也应该有独立的职员对资本支出预算进行复核。任何批准应形成书面文件,并编号归档控制,便于日后控制支出总额和追查责任。案例说明,该看守所至少资本支出预算的编制和审批没有分离,也没有独立的职员进行复核,才发生了其他支出挤占资本支出的情况。
  2.混淆了基建维修的资本支出和正式干警的福利支出。资本支出的影响超过一个会计期间,一般要在以后的年度用系统的方法摊销计入成本费用项目。而福利支出一般在发生的当期按照岗位性质分配到各成本费用项目。将福利支出当作资本支出,将虚增资产和结余,使资产负债表和收入支出表不能反映真实的经济业务。
  3.从控制环境来看,这起案例是领导层指使会计人员作假,属于舞弊类型中的管理舞弊。此处管理舞弊是指单位管理当局凌驾于内部控制之上,使内部控制失效。内部控制的环境包括多个方面,员工的诚实性和道德观,员工的胜任能力,管理理念和经营方式,人力资源政策和实施等等。控制环境的好坏直接决定着单位其他控制能否实施和实施的效果。案例中的控制环境是比较薄弱的,看守所在面临上级检查的压力下,将发给正式干警的福利支出变为资本支出。

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