行政处罚的罚缴分离制度

《行政处罚程序规定》第六十九条规定：“工商行政管理机关对当事人作出罚款、没收违法所得处罚的，应当由当事人自收到处罚决定书之日起十五日内，到指定银行缴纳罚没款。”

　　《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。”这就是行政处罚的罚缴分离制度。

　　一、罚缴分离制度的由来

　　罚款、没收违法所得是行政机关代表国家对违法行为人实施的一种经济上的法律制裁。在不影响被处罚人人身自由及合法活动的情况下，对其实施罚款、没收违法所得可以起到有效的惩戒作用，是执法机关在行政处罚过程中应用得最广泛的执法手段。

　　在没有实行罚缴分离制度以前，一些行政机关存在把罚没收入与行政执法机关办案经费挂钩的情况，有些行政机关甚至把增加罚没收入作为创收的手段，将罚没收入与行政经费挂钩，严重影响了行政执法的公平、正义，损害了行政执法的形象和权威。

　　对此，有关部门曾多次发文予以制止，要求行政执法机关将罚没收入全部上缴国库。1986年，财政部公布《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，要求罚没收入与执法机关的行政经费、办案经费分开，罚没收入全部上缴财政，行政执法机关所需经费由财政部门另行拨付。1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，再次强调罚没收入必须全部上缴财政，严禁任何形式的提留、分成和收支挂钩，对罚没收入实行预算管理。这些文件虽然对乱罚没现象起到了一定的遏制作用，但并没有从根本上解决问题。

　　1996年，《行政处罚法》确立了罚缴分离的原则，即行政机关依法作出罚款的行政处罚决定后，被处罚人持行政处罚决定书到指定的金融机构缴纳罚款。1997年，国务院公布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，对有关罚缴分离的法律规定进行了制度性细化，罚缴分离制度正式确立。

　　二、罚缴分离制度的具体内容

　　1.对行政机关的规定。

　　根据罚缴分离制度，作出罚没决定的行政机关应当与实际收缴罚没款的机构相分离，除非依照《行政处罚法》行政机关可以自行当场收缴罚款。罚没款必须全部上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。行政机关执法所需经费的拨付，按照国家有关规定执行。

　　2.对罚没款收缴机构的规定。

　　根据罚缴分离制度，经中国人民银行批准，有代理收付款业务的商业银行、信用合作社可以开办代收罚没款的业务。这类机构即罚没款收缴机构，也称代收机构。

　　具体的代收机构，由县级以上地方人民政府组织本级财政部门、中国人民银行当地分支机构和依法具有行政处罚权的行政机关共同研究，统一确定。代收机构应当在代收网点、营业时间、服务设施、缴款手续等方面为当事人缴纳罚款提供方便。□王学政

行政处罚的罚缴分离制度（二）

3.对代收罚款协议的规定。

　　根据罚缴分离制度，行政机关应与代收机构签订代收罚款协议，对双方的权利义务用合同的形式加以确认。代收罚款协议具体包括以下内容：

　　（1）行政机关、代收机构的名称，即签订协议的双方当事人。

　　（2）具体的代收网点。

　　（3）代收机构上缴罚款的预算科目、预算级次（包括罚款入财政库的情况）。

　　（4）代收机构告知行政机关代收罚款情况的方式、期限。

　　（5）需要明确的其他事项。

　　此外，按照罚缴分离制度的规定，自代收罚款协议签订之日起15日内，行政机关应当将代收罚款协议报上一级行政机关和同级财政部门备案；代收机构应当将代收罚款协议报中国人民银行或者其当地分支机构备案。

　　4.对罚缴分离程序的规定。

　　（1）通知送达。

　　行政机关作出行政处罚决定后，在将行政处罚决定书送达当事人的同时，还应将行政处罚决定书的副本送交代收机构。因此，行政机关在行政处罚决定书中不仅要写明当事人应缴纳罚款的数额、期限，还要写明代收机构名称、地址。

　　此外，行政机关还应在行政处罚决定书中写明对当事人逾期缴纳罚款是否要加处罚款、如何加处等问题。当事人应当按照行政处罚决定书确定的罚款数额、期限，到指定的代收机构缴纳罚款，代收机构应当依协议履行职责。

　　（2）代收机构催缴。

　　代收机构应当根据行政处罚决定书中规定的当事人自动履行期限检查当事人是否按期缴纳罚款。如果临近期限届满之日，当事人仍未缴纳罚款，代收机构可以向当事人发出催缴通知书，提醒和督促当事人按时主动履行义务。

　　（3）收缴罚款。

　　代收机构代收罚款时应当向当事人出具财政部门规定使用的罚款收据。当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书中明确规定应加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书的规定加收罚款。当事人如果对加收罚款有异议，应当先缴纳罚款和加收的罚款，再依法向作出行政处罚决定的行政机关申请复议。

　　代收机构应当按照代收罚款协议规定的方式、期限，将当事人的姓名或者名称，缴纳罚款的数额、时间等情况书面告知作出行政处罚决定的行政机关，以便行政机关及时了解当事人缴纳罚款的情况。

　　（4）罚款上缴国库。

　　代收机构应当按照《行政处罚法》和有关规定，把代收的罚款直接上缴国库。有关部门应当按照《国家金库条例》的规定，定期同财政部门和行政机关对账，以保证收缴的罚款和上缴国库的罚款数额一致。

　　5.对违反罚缴分离制度情形的处理。

　　根据《行政处罚法》第五十七条的规定，行政机关违反罚缴分离制度自行收缴罚款的，以及财政部门违法向行政机关返还罚款或者拍卖款项的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

　　行政机关将罚款、没收的违法所得或者财物截留、私分或者变相私分的，《行政处罚法》第五十八条规定，由财政部门或者有关部门予以追缴，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。□王学政