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浅议税源专业化管理的基本途径
2011-11-15 09:47:33 | 来源：江苏省盐城市阜宁地税局 | 作者：严加鸣 在征管全面转型过程中，税务总局准确定位税源专业化发展方向，即“以加强税收风险管理为导向，以实施信息管税为依托，以实行分类分级管理为基础，以核查申报纳税真实性、合法性为重点，以规范税收征管程序和完善运行机制为保障，以建立和培养专业化人才队伍为支撑，不断提高税法遵从度和税收征收率”，税源专业化管理已成历史趋势。在确定税源专业化管理新模式架构的前提下，完善税源专业化管理新模式的核心工作就是定岗定责、细化和明确管理流程，实施专业化管理。对于税源专业化管理的基本途径，笔者有如下浅见：
（一）科学搭建税源专业化管理框架 一是搭建税源登记与纳税申报服务、税收执法两个管理系统。 按照税收管理科学化、精细化、专业化、信息化的要求，税源专业化管理首先要对管理管理资源、管理对象和管理内容进行科学分类。 根据现行税收征收管理法的规定，税务机关与纳税人之间的所有涉税事项可以分为两大类，一是纳税人主动履行纳税人义务和主动享受纳税人权力的事项；二是税务机关、税务人员行使税收管理权，纳税人被动履行纳税义务和被动接受税务管理的事项。鉴于此，按照管理目标明确、管理手段先进、管理方法科学、管理流程顺畅、管理责任明确的管理要求，应该形成两个子系统，一是以处理纳税人发起事项为核心的税源登记与纳税申报服务系统，二是以处理由税务机关和税务人员发起的征收管理行为为核心的征收管理权实施系统，这两个系统相互制约、互为补充，共同推进纳税人税法遵从度的提高，从而提高税收征收率。 二是做好以纳税人申报风险、征收管理人员税收管理风险、永久性税收流失风险、管理性滞纳税款风险为核心的四项风险管理。总局在《指导意见》中明确税源专业化管理是“以加强税收风险管理为导向”。税收风险管理是指以最小的税收成本代价降低税收流失的一系列程序，由管理目标确定、风险分析识别、风险评估预测、等级排序、风险应对处理、绩效评估和修正等组成，风险的分析识别是风险管理的首要环节，只有在全面了解各种风险的基础上，才能够预测风险可能造成的危害，从而分清轻重缓急，选择应对处理风险的有效手段，对可控风险进行有效应对和处理。以不断提高税法遵从度和税收征收率为管理目标，将税收风险简要分析如下： 按照上文对税务管理系统分为“以处理纳税人发起事项为核心的税源登记与纳税申报服务系统”、“以处理由税务机关和税务人员发起的征收管理行为为核心的征收管理权实施系统”两个子系统对税收风险进行分类，可将税收风险分为纳税人申报风险、征收管理人员税收管理风险两大类。将税源转化为税收最终是以纳税人依法缴纳税款而实现的，在税收实践中我们发现纳税人申报风险主要有三种：一是不懂税法或技术失误而导致的非主观故意行为造成税收流失风险或没有享受到税收优惠政策风险，二是藐视税法且偷税机会成本过低而导致的主观故意偷税而造成的税收流失风险，三是蔑视税务机关税务人员的税收管理能力，心存侥幸而导致的税收流失风险，这三类风险受纳税服务水平和税收征收管理水平的直接影响，化解这类风险必须做好纳税服务和税收征收管理工作。税收管理工作的好坏体现在将税源转化为税收的能力上，即税收征收率，总结税收管理实践，税收管理风险主要有三类：一是税务人员专业技术水平低下等人员素质原因导致的税收征收率过低的风险，二是税收管理流程不科学、不合理，税收管理手段软弱、管理方法落后、管理目标和管理途径违背客观规律等税收管理体制、机制、管理理念落后等原因导致的税收征收率过低的风险，三是税收廉政管理缺失、缺位等监察监督缺失导致的税收征收率过低的风险。 按照税收风险对税收征收率的影响，可将税收风险分为永久性税收流失风险和管理性税款滞纳风险两大类。永久性税收流失风险主要包括三类：一是纳税人隐瞒、少申报收入、虚列、多列支出、多列多计扣除项目金额而导致的流转税流失、所得税流失，二是对境外付汇事项税收管理失误导致的税收流失，三是纳税人欠缴税款、税务机关又没有及时采取税收保全、强制执行等措施而后纳税人破产关闭而导致税收净损失；此类风险是最高级别的税收风险，必须强化管理，最终形成此类税收风险的根本原因是对纳税人的资金流、物流监控缺失，因此，加强以发票检查为载体的纳税人资金流、物流监控核查是各项税收工作的重中之重。管理性税款滞纳风险主要包括三类：一是由于纳税人逾期申报、逾期解缴税款、逾期执行税务处理决定等导致的税款滞纳风险，二是由于税务机关管理缺失、纳税人没有及时履行纳税义务导致的税款滞纳风险，这两类风险极易转化为永久性税收流失风险，必须加强管理，三是由于会计核算与税收核算的差异导致的永久性税收差异和时间性税收差异，对此类风险应及时管理，确保税收及时、足额、均衡入库。 三是依托税收信息化管理平台，做好税源登记与税源登记核查、纳税申报与纳税申报核查、税务稽查与纳税评估、追究纳税人法律责任与追究税收管理人员法律责任八项具体管理工作。 为保证税源专业化管理体制的高效运转，我们必须明确内部工作责任和岗位责任、合理分解权力、规范和优化工作流程、全面排查岗位风险、建立健全岗位工作制度和管理制度，实现责任落实到岗、风险防控到岗、制度建设到岗、考评监督到岗、问责追究到岗的精细化管理。按照逢岗必有内控或外部监督的原则，进一步定岗、定职、定责、定流程，形成完备的岗责、流程体系，做到各司其职、各负其责，实现权力、岗位、责任、制度有机结合；按照过程控制、分权制衡、公开透明运行的原则科学配置权力，健全制衡控制流程。通过对权力进行科学分解，形成层层分解、环环相扣、有效制约的管理链条，使权力在科学设置的程序上规范运行，实现对权力运行的分权制衡和流程制约，减少工作随意性，简化办事程序，提高工作效率。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，将岗责体系、工作流程、工作规程和内部管理制度等进行汇总、审核、评估，编制公开目录，明确公开的要求、时限、范围，实现权力、责任、流程、制度、风险、问责追究“六个公开”，促进内部管理制度的动态校正。 （二）合理分工，机构重组，实行扁平化管理 在对税源管理框架确立的基础上，征管资源必须进行重新分工。我国目前征管体制上存在层级过多、布局失衡的现状。普遍存在“优势资源向上走、大量工作向下压、骨干人员干行政、管户责任找基层”的现象。这对征管效率影响较大。因此，必须要减少管理层级、优化人力资源配置。基于信息化的高速发展，上级税务机关具备了直接指挥、监控和管理基层一线的能力，从而可以减少信息传递的层次，在信息工作流上实现扁平化运作，将因职能转变释放出的行政管理资源充实到征管方面，使行政管理为主的职能转变为面向纳税人、直接控管的执法实体。基本构想是分三步走：第一步，优化县区局内设机构。合并分立设置的各个业务股室和行政股室，成立业务综合和行政综合部门。第二步，推进县区局实体化。逐步取消县区局内设机构，使县区局由以行政管理为主的职能，转变为市局的征管机构、面向纳税人的执行主体。第三步，探索省、市局实体化。使市局转变为以直接控管税源为主、行政管理为辅的职能，省局业务部门转变为行政管理加实体管理的职能。 （三）深化信息管税，建立税收征管的GPS 信息管税是税源专业化的核心手段，是提高征管效率的根本途径。实施信息化管税，能够通过数据分析进行风险排序，将优势管理资源集中于重点纳税人；能够将管理和检查任务直接下达基层，减少基层次和中间环节，避免信息失真和传递失效；能够使基层摆脱繁重的案头分析评估工作，解决基层人员老化、人员少的问题。近年来，税务部门的信息化高速发展，为通过信息化提高征管效率提供了现实可能。一是规范流程。税收工作的涉税信息流，是信息采集、分析和应用的过程。这个信息流转化为具体的税收业务，就是以征收为起始、以分析为轴心、以评估检查为终止的循环过程。二是强化分析。重点强化省市局的分析指挥职能，由省、市局选派一批专业人员，专职从事数据分析工作，指挥基层有针对性地进行管理和检查。三是信息共享。主要是尽量获取第三方信息，更好地解决信息不对称问题。要以政府部门为主导，国、地税部门联手，财政、工商、质检、银行、建设、国土等部门共同参与，搭建综合治税信息网络平台，推进政府相关部门的信息共享。 （四）推进税源专业化管理的配套设施 加大人才队伍培养建设力度，将培训和辅导作为长期性的基础工作，强化和完善岗位技能培训，有针对性地组织业务考核，提高培训效果，重点培养纳税评估、风险识别、风险应当等专业人才，以满足专业化管理需要。不断创新和完善绩效考评制度工，作考核机制，针对分岗管事的特点，完善税收执法、征管质量、工作业绩等考核机制，细化工作标准，采取指标常态考核与“任务发起”考核模式兼顾，对个人坚持分事项考核，明确岗位流程节点要求，通过任务发起、过程监控和结果反馈，形成了闭环回路，实现了考评机制的自适应变革，把考核落到实处。 |
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