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国家税务总局提出，传统的税源管理方式已难以适应新形势税收工作的要求，当务之急，要更新理念，探索税源专业化管理，提高征管质量和效率。这给新时期的税收工作赋予了新意，提出了新的更高的要求。目前，税收管理模式的变革正悄然在全国各地逐步推开。上杭作为全国著名的革命老区，底子薄，经济总量少且发展不平衡，税源零散且结构复杂，税收工作本身富有挑战性。上杭县局将按照龙岩市局提出的“克服畏难情绪，不等不靠，先试先试，积极稳妥地推进税收专业化管理模式变革”的工作要求，立足实际，探索适合老区上杭实际的税源专业化管理新模式。
一、在县域推行税源专业化管理的现实意义
（一）推行税源专业化管理，是经济发展的需要
当今世界经济全球化进程加快，信息化已成为世界经济和社会发展的大趋势，企业经营活动也日趋复杂。特别是当前企业的生产经营活动大量运用数字化、网络化技术，这些不断出现的新情况、新问题给税收工作提出了新的课题，迫切要求税收工作提高征管水平，适应新形势的发展。而专业化的征管模式，则以大型数据库和广域网为依托，实现数据的高度集中处理和共享，更能够提高工作效率和征管质量，堵塞征管漏洞，提高征管质效，适应经济发展新形势的需要。
（二）推行税源专业化管理，是剖解现有税收管理员制度缺陷的有效办法
2005年，国家税务总局出台的《税收管理员制度》，实行管户与管事相结合的税收管理员制度，赋予了税收管理员除税务稽查、税款征收、税务处罚以外的税收管理职责。这一制度，对于强化税源管理，提高监管质量和效率有着十分重要的作用。经过几年来的运行，在加强税源管理方面取得了显著效果。然而，随着经济形势的日益发展，税收征管形势发生的重大变化，税收管理员制度开始暴露出的问题，逐渐显现出其与经济发展的不适应性。主要体现为以下几个方面：
1.税收管理员队伍素质和能力与现实管理要求差距较大。从上杭县局的情况看，税收管理员队伍人员老化（平均年龄达45周岁）、知识结构不合理、缺乏知识更新等现实问题，致使基层征管普遍存在“不会管、管不了”的现象。在基层分局50.65%的税收管理员不能独立分析企业财务会计报表，导致只有少部分税收管理员能够胜任纳税评估工作，致使一线的纳税评估工作流于形式，收效不大。
2.税收管理员职责过于繁杂。近几年，随着我国经济的快速发展，股份制经济、民营经济增长较快，税务机关管辖户籍量激增，税收管理员的人均管户数越来越多（上杭县局人均管户85户以上），漏征漏管的情况不免发生。加之，税收信息化进程速度快，致使税务系统中的信息系统数目繁多，种类各异，不能互通兼容。由此带来的是数据重复采集、功能相关交*等系列问题，导致税收管理员无所适从、疲于应付。
3.加大了税收管理员的执法风险。一是政策因素引起的执法风险。政策性风险主要表现在规范性文件的制定上。目前，各级税务部门为了更好地落实上级文件精神，往往会结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和规定。在执行过程中，一旦出了问题，司法机关将依据这些办法和规定直接追究税收管理员的责任。二是自身因素引起的执法风险。如：管理员业务不熟，违反执法程序引起的执法风险；对税法及相关法律的理解偏差、执法质量不高引起的执法风险；管理员随意执法留下的执法风险；因惰性引起的不作为而产生的风险；因滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的风险。三是外部因素引发的执法风险。少数地方政府为了招商引资，搞活地方经济，擅自出台各种税收优惠政策，干预税收执法，增加了税收管理员的执法风险。四是缺乏科学考核机制引发的执法风险。那些能胜任各项税收管理工作的管理员，既要承担大部分税收管理和税收执法等外部工作，又要从事大多数税务部门内部行政工作，而工作越多，考核的项目就多，出错的机率就大，面临的执法风险也大，出现了所谓的“岗位陷阱”现象，这在一定程度上挫伤了肯干事、能干事、会干事的税收管理员的工作积极性。
（三）推行税源专业化管理，是依法治税的需要
税收管理员制度，使管理员的执法权形成相对集中，虽然针对管理员有一些监督制约制度，但由于管理员和所管理的企业实际上已形成了点对点的“保姆式”关系。因此，对其管理越位、滥用职权和以情代法等违法违规行为，难以进行全方位的有效监督。而推行税收专业化管理，一方面，可以在内部执法程序上对税收执法权力进行分解制约，加强权力监督，减少执法随意性；另一方面，有利于提高税务执法队伍的专业化执法技能，从而推进依法治税的进程。
二、推行县域税源专业化管理的工作目标
最近，上杭县局根据上级局要求“积极探索税源专业化管理新模式”。显然，这是我们推进税源专业化管理无法回避的重要而紧迫的任务。所谓管理模式，就是按某种管理理念和规则，有机整合管理诸要素而形成的某项管理活动的标准样式。当今在我国税源生态日趋复杂、税源管理难度不断提升的情势下，更有必要按专业化理念和规则来探索和构建税源专业化管理之模式。
所谓税源专业化管理，是指以科学理论为指导，准确把握管理规律，科学划分管理对象，积极实施专业方法，优化配置资源管理，努力实现执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标。税收专业化管理是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，涉及面广，工作难度大。税收专业化管理模式的构建不可能一蹴而就。关键之一：是要强化专业化理念，特别是要提高各级领导对专业化管理必要性的认知度；关键之二：是要明确专业化管理规则；关键之三：是要边探索边实践，边实践边总结，边总结边完善。因此，探索税源专业化管理新模式，必须始终遵循以下原则：一是有利于税收收入的持续稳步增长；二是有利于提高广大干部职工的工作积极性、主动性和创造性；三是有利于实现税收目标管理的有效性；四是有利于纳税服务质量的提升；五是有利于提高纳税人的税法遵从度。从而实现以下工作目标：管理理念向管理型征管转变，管理方式由简单粗放向集约精细转变，管理方法向数字化管理转变，管理环境向社会化治税转变，管理手段由手工操作向信息化全面支撑转变。
三、推行县域税源专业化管理的制约因素
（一）观念因素
税源专业化管理模式，是一项制度性的职能调整，是对传统工作模式、工作方法、工作理念和工作手段的一次全面变革，通过“分权制衡、信息推送”直接改变了全能型的税收管理员制度，使长期形成的“管理纳税人”为主导的传统观念面临挑战，且面临着变革的阻力。一些税收管理员、甚至少数基层分局长的思想认识不到位，致使工作开展不均衡，个别地方业务流转仍然“换汤不换药”，用老套路、老办法看待新情况，解决新问题。
（二）地域因素
笔者所处的上杭县地域范围辽阔（全县总面积2860平方公里，22个乡镇、331个行政村、11个社区居委会）、大宗税源不多且分散（靠紫金矿业、金艺铜业等资源型企业支撑），虽然近几年新上了20万吨铜冶炼等大型项目，但其经济效益尚未显现。各个乡镇、村组点多线长面广，且彼此之间的经济发展水平差异较大，按统一的部署来实行税源专业化管理困难很大。
（三）征管因素
近几年，税收工作信息化步伐不断加快，税收管理信息化手段日臻完善，但在推进税收专业化管理的支撑方面仍存在一定的局限性。如：基础信息质量不高，信息加工能力不强，专业性软件性能不稳，其功能尚不能完全满足税源专业化管理的工作需求。
（四）人才因素
人力资源是第一资源，只有真正把“人”的作用最大限度地发挥出来，才能保证税收事业的科学发展。然而在上杭县局现有106名干部职工中，虽然大专以上学历的人员占总数的91%以上，但48.96%的干部不太熟悉综合征管软件的应用，45.95%的干部不能独立看懂增值税一般纳税人申报表，新录用的近50%的公务员无法较快适应国税工作的需要，无形中降低了县级单位的人才使用效率。
四、构建税源专业化管理体系的努力方向
目前税源专业化的征管体系，在许多环节还仅仅是征管形式的改变，未能实现根本性飞跃。要建立专业化的税源征管新模式，必须立足上杭县局自身的工作实际，在以下几个方面狠下功夫。
（一）更新管理与服务理念
当务之急是要尽快界定服务与管理的职责，彻底还权、还责予纳税人，提高纳税人的满意度和遵从度。一是税务机关不得随意进行税务检查和稽查，税收管理员不得以纳税辅导或服务之名行调查、检查之实。二是依纳税人申请的所有事项都应划归纳税服务中心办理，也就是要认真落实市局提出的：“2011年1月1日起，由纳税人主动发起的涉项事项，要全部前移至办税服务厅统一受理。”以后纳税人有事找主管税务机关办理涉税事宜，只找纳税服务中心就可以了，以此减轻纳税人的负担。
（二）优化机构设置
税务机构设置是否科学、合理，是否适应信息化建设的要求，直接决定着税收征管的效率和质量。科学的组织结构，要求明确界定构成组织各部门的权力以及它们之间的相互关系。就上杭县局来说，在机构设置上拟提出以下工作思路：
1.构建扁平化的职能机能。内设机构的设置不必采取垂直分级体制模式，也就是说县域内设机构不与上级局各科室一一对应。即：设立纳税服务中心，与纳税服务科合署办公，主要职责是为全县纳税人提供面上的税收服务，包括税法宣传、政务公开、政策咨询、纳税辅导、税收风险预警提示等工作；设立纳税评估中心，主要职责是分区域、分行业、分税种、分规模，对税源管理中心指定企业的纳税风险适时进行具体评析和估价，主要是承担上级下达的纳税评估任务的完成和反馈；设立税源管理机构，即按纳税人规模来设置大企业税收、中小企业税收和个体税收管理机构，其内设机构按行业分类设置。保留按税种设置的车辆购置税机构。税源管理派出机构重置后，除赋予税源管理全职能的大企业或个体税收管理机构外，主要从事调查巡查（含机外数据收集），对外执行“零”距离的纳税服务和管理区内税源分析等工作。
2.突出专业控管，集中优势，成立高效率、低成本的税务组织。县级局是征管的基础单位，要直接面向纳税人，直接负责一些管理事项的具体工作。上杭县局将打破地域、分局界限，在保持现有机构名称、数量不变的前提下，按照能力匹配、能力互补的原则，将专业人才、业务骨干调整充实到相应的岗位，回撤中都、溪口、白砂等3个基层分局与临江分局整合为3个税源管理科和1个纳税评估机构；保留古田、才溪、庐丰等3个基层分局，采取内分模式设岗；全县设立1个办税服务厅，3个纳税申报点。
（三）创新税收管理员工作制度
全面启动税收征管服务规范化、标准化建设工作，实现征管流程各环节、各岗位专业化管理；按照因地制宜、因事制宜、因人制宜的原则，大胆探索按纳税人规模、行业、区域、性质等形式的分级分类管理办法；充分发挥税收管理员在税源管理中的基础性作用，构建分工协作，相互制约的税收管理员新模式。
（四）突出风险应对，加强行业控管
按照税收专业化管理要求，根据高、中、低三级税收风险发生的类型和特征，对不同行业采取个案化的管理办法。一是对铜冶炼（铜加工）等金属行业，采取物耗配比控制法。通过摸清企业主要原材料和产成品之间的投入产出比例，将企业进、销、存相关数据进行比对分析，查找管理漏洞，实施针对性管理。二是对机砖（机制砖）、采石、林产、房地产和药品零售等行业，采取多方数据测算法。重点是多方采集涉税数据进行多维分析，进而确定管理风险，采取不同的风险应对举措。三是对领用收购发票的农产品收购与加工企业，实行产能倒推控票法。重点是建立产能耗用资料库，以原料耗用最大值倒推出开票数量上限，对超过上限的开票操作强制锁定，从而有效防止虚开收购发票的行为。目前，上杭县局大胆试点，探索建立铜冶炼（铜加工）、药品零售行业纳税评估模型，作为行业建模工作的试点，要求承建单位务必在3月底前如期完成此项工作。下步，上杭县局将分两批对高危行业、特色行业和重点行业建立纳税评估模型，研发纳税评估分析监控系统，提高税源专业化管理的针对性。
（五）优化人力资源配置
根据不同层级的税收管理岗位，结合干部队伍的整体状况和个人特点，激活用人机制，对现有的税收管理员进行重新组合，根据工作难易程度和税收管理员的能力差异分配任务，明晰管理责任，实现人力资源最优配置；多层面建立专业团队，为执行税源专业化管理积蓄中坚力量，尽可能把税收管理人才、财务管理行家、第一学历是本科的税收管理员，以及取得“三师”（注册税务师、会计师、律师）资格的人员配置到风险等级高、业务复杂程度高和综合技术应用要求高的机构、团队与岗位上；要不断探索和完善专业人才评价与激励机制，从长远上为税源专业化管理人才的队伍建设提供制度保障。 | 
