清史杂谈——清朝内阁制度

#历史开讲#

内阁，又称内阁、内府等，是清朝特有的一种中央行政机构。清朝的内阁，是在明代内阁的基础上发展而来，分为“内三司”与“内阁总理”。

在机构设置上，清内阁具有参与重大事务决策以及行使行政权力等职能；在人员组成上，清内阁由内三司与内侍两部分构成，内三司主要有管理机构的性质和掌管事务的职责。

在职权行使上，清内阁只有部分政务需经皇帝批准才能办理；在历史影响上，清内阁制度对于加强君主专制、巩固皇权起了积极作用。

机构设置

内三司，即内务府、户部、吏部，他们分别掌管政府行政、财政收入与吏治人事。但实际上内三司并不是独立存在的，而是由皇帝直接管辖的机构。

后来，三司又被并入吏部及礼部等机构，但仍在各自的管理范围之内。 清朝的内阁属于皇权集中和封建专制主义形成后的产物。

明代中后期设立内阁，至清代而更为普遍。这是因为明末清初政治比较复杂和混乱，需要通过内阁来统一指挥全国军政事务。

但到了清初仍然没有处理好君主专制与内阁职权之间的关系——在明代出现“党争”问题后才逐渐形成君主专制政体并逐渐加强控制；同时受明代宦官专权的影响出现了“外廷专政”问题。

但是入清后却使清朝重新走向专制道路并导致了一系列社会问题和政治危机——这些都是导致明清历史发展变化的重要因素。

清内阁制度就是一个例证：一方面作为清朝皇帝直接掌握的行政机构而得到重用；另一方面也成为中国历史上最后一个被取消宰相而由内阁（内阁总理）代替宰相行使职权和控制政府权力的机构。

当然清朝初年出现了“党争”问题也是一个重要因素；因为当时由于皇帝能力有限所以大臣之间结成一派便形成了党争，这严重影响了国家政务。

而到了乾隆时期，由于政治相对稳定下来、皇权相对加强、皇帝本人也日益成熟以及官员素质提高等原因则出现了“外廷专政”问题。

人员组成

内阁在清朝的机构设置中是仅次于军机处而高于内阁的重要机构。清代的内阁，其人员组成为：内三司与内侍两部分构成。

其中内三司主要是指内三院（吏、户、礼）；内侍则主要指内务府人员。其职责与内三司不同，内侍主要有管理机构的性质和掌管事务的职责，而内三司则属于内部行政机构。

清代内阁中有很多官员，都是从翰林院选入的人员。内阁中各部院、尚书、侍郎等人多由皇帝从翰林院中选择人才来担任。

例如，康熙年间，内阁总理大臣是大学士张英，他就是因为学问渊博被召入翰林院任庶吉士（清代官名）而入朝为官的。

张英也很受康熙皇帝的喜爱，当时他的地位与徐乾学相当；张英本人也为人正派、勤勉尽责，是个很好的儒家学者和官员。

清代内阁中还有一支重要力量——翰林院侍讲学士，他们都是翰林院庶吉士出身。虽然他们没有被授予官职，但也属于“皇帝身边”的官员；在清朝选拔任用官员时也有一定优势。

因此一些有学术才能并曾任翰林院学士等职位者得以参与国家大事决策和处理政务；这一群体也为清代政治提供了一个相对比较稳定和良好的执政环境。

职权行使

清朝内阁的职权主要包括以下几项：参与重大事务的决策，如议定军国大事、弹劾大臣等；参与日常政务，如朝政、封赠礼仪；管理宫廷事务，如管理皇史宬等；处理奏章和批答文告，如校阅内阁奏章、批答文告等。

从以上规定可以看出，内阁在清朝的中央机构中只是一个辅助机关，主要任务还是负责具体的政务处理。

它没有具体的行政权力和实际的决策权，只是具有“咨询机构”之名，而无“行政机构”之实。

它并不能行使行政权和实际决策权，而只能对一些政务提出意见或者建议，需经皇帝批准才能进行办理。

如内阁拟定的谕旨、奏章等一般先送皇帝审阅批转后才发往内阁办理；再如皇帝御批奏折有严格规定。

根据《大清会典》卷69载：“凡内外大臣奏事之文、票拟处以下得传内三司会同御史等衙门遵照行之。若军国大事则用黄签交于内三司会同议政王大臣会议办理。”

内阁在军国大事的决策上扮演着重要的角色，这也是其职责所在。例如，议定军机大臣、大学士等的人选。

康熙六十一年（1722）四月，康熙帝向大臣们宣布“内外诸臣俱以才学素称，非有大功于国者，朕故慎择阁臣”。

因此，“凡皇帝所命大学士等官及内外诸大臣皆由朕预选”，“一切机务皆由内阁总理衙门办理”。

这样内阁在军国大事上发挥了重要的作用。 而对奏折的处理上，也有很大的权限。例如“凡有奏请体用事者”其奏折须由内阁先拟题后再呈皇帝御览。

“凡奏请体用事者亦须先呈报内阁拟题后再呈报皇帝览用”内阁拟题是一个必经程序。其中有未被批准而不呈到皇帝的奏折，也有因违碍而不呈皇帝的奏折。

在清代，内阁的日常政务主要是参与日常礼仪、封赠活动。清朝廷见外藩王公时，均称“满朝大臣”。

给事中、侍读学士等在宫中有时也要参加朝会，如康熙五十一年（1712年）六月二十一日，命各部院大臣、内廷官员及各王府人员参加给事中谢恩活动，“请添设宫禁内官管理”。

这些都是清代内阁参与日常政务的内容。 管理宫廷事务是内阁的一项重要职权，如管理皇史宬。

清代宫廷有两套机构进行图书管理：一是皇帝内藏库，即珍藏皇家书籍的地方；一是皇史宬，即记载皇帝史籍的地方。

内阁官员都要参与管理宫廷事务，如：“凡奏折及各种册籍并请皇史宬缮写、入藏两处”等。此外，清代内阁还有一个重要的职责就是负责保护皇家书籍不被窃窃私运。

清入关后，经过百余年的经营，虽然巩固了统治，但也逐渐暴露出了一些问题：如明后期出现的皇帝怠政、宦官专权和“党争”等。

清朝通过建立内阁制度，不仅加强了君主专制的巩固与发展，而且还加强了中央集权统治。

可以说清内阁制度的建立及其完善的运作是适应历史发展要求的，对于强化中央集权、巩固封建统治起到了积极作用。

作者观点：可以看出清内阁制度是清朝历史发展中必不可少的组成部分之一。

清内阁制度在我国封建社会中具有独特而重要的地位，它是历代封建王朝中央行政体制发展完善过程中所出现的一种独特现象。

是研究封建社会中央行政体制史、中国古代政治制度史和中国古代官僚制史以及古代中外文化交流史等诸多方面不可或缺而又十分重要的研究课题之一。

清入关后面临复杂多变且又具有特殊意义的政治形势给清朝政局带来了新变化；这一切都为研究和了解清朝内阁制度提供了新资料和新思路。