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刘双舟，中央财经大学法学院教授、副院长，中国广告协会法律咨询委员会主任。 关键词：新广告法;户外广告;规制;设置规划;管理办法;限制性规定;烟草广告;大众传播媒介 新《广告法》将于9月1日起实施。新《广告法》中关于户外广告的规定主要有三个条文，即第22条、第41条和43条。本文拟就新《广告法》关于户外广告的规定做一简要的解读。 一、户外广告的监督管理 户外广告是指利用户外场所、空间、设施等发布的广告。主要包括：利用户外场所、空间、设施发布的，以展示牌、电子显示装置、灯箱、霓虹灯为载体的广告；利用交通工具、水上漂浮物、升空器具、充气物、模型表面绘制、张贴、悬挂的广告；在地下铁道设施，城市轨道交通设施，地下通道，以及车站、码头、机场候机楼内外设置的广告；法律、法规和国家工商行政管理总局规定应当登记的其他形式的户外广告。 新《广告法》第41条规定，“县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理。”这是对户外广告监督管理主体的规定。户外广告具有分布广、形式灵活多样、与科技发展同步等特点。而且户外广告已经和城市的发展紧密联系在一起，具有美化城市环境的功能，在一定意义上能够反映出一个城市现代化的程度。由于户外广告的多功能性和影响面的广泛性，单纯依靠工商管理部门一个部门的监督管理是不行的。户外广告的规范治理涉及到市政、城建规划、城市绿化、市容管理、安全监督、交通、公安、房地资源、质量技监、财政、物价、文广等多个部门的职责，需要多部门协调配合，齐抓共管。而将这门多职能部门协调起来不是哪一个具体的职能部门能够胜任的。因此，本条没有规定由工商行政管理部门单独对户外广告进行监督管理，而是规定由县级以上地方人民政府应当组织有关部门加强对利用户外场所、空间、设施等发布户外广告的监督管理。 二、户外广告设置规划和安全要求 设置规划是指对户外广告在一定的区域内的统一安排。户外广告从选址、设计、设置施工，到日常维护管理，都涉及到一个安全问题。现实中，因户外广告安全隐患导致的人身伤害和财产损害事件时有发生。因此，各地都应因地制宜地对户外广告的安全标准给予明确。县级以上地方人民政府是指县级人民政府、地市级人民政府和省级人民政府。县级以上地方人民政府应当根据自己的职权和本地情况制定户外广告设置规划和安全要求。在制定户外广告设置规划和安全要求时，应当组织有关部门参加，包括工商行政管理部门、城市规划部门、城市房产管理部门、市政管理部门、环境保护部门、公安部门、质量监督部门、以及其他与广告管理有关的部门。以便使得户外广告设置规划和安全要求能够切合实际和便于执行。 三、户外广告的管理办法 户外广告管理办法是指具体规范户外广告管理秩序的规范性法律文件。其内容应当包括：户外广告的监督管理机关和职责；设置户外广告设施应当遵守的具体规定和标准；禁止设置户外广告的情形；设置户外广告设施的许可或者审批程序；外广告设施应当符合的安全标准和要求；对户外广告设施日常维护的要求；违反规定应承担的法律责任等。因各地情况存在差异，《广告法》不宜对全国户外广告管理做出统一要求，而是授权由地方性法规、地方政府规章结合本体实际情况进行规定。 根据《中华人民共和国立法法》的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以作出规定的事项包括：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。 四、对户外广告的限制性规定 户外广告是广告的一种形式，这种形式有自己的特殊性，其特殊就在于它对于户外的周围环境有一定的影响，需要作出一些限制性的规定，以消除户外周围环境因广告行为而带来的不利影响。新《广告法》第42条对户外广告的限制主要有以下四种情形： 第一，不得利用交通安全设施、交通标志设置户外广告。交通安全设施是保证交通正常运行的建筑物或者固定物，它是交通行业不可缺少的参照物。交通标志是交通行业特定的行人和运输工具均必须执行的指示性符号，它同交通安全设施一样是确保行人和交通运输工具的安全而设置的。为了保证交通的安全，本法规定了不得利用交通安全设施、交通标志进行广告活动。这里的“利用”是指在交通安全设施或者交通标志上面进行广告活动。 第二，户外广告设置不得影响市政公共设施、交通安全设施、交通标志、消防设施、消防安全标志的使用。市政公共设施是为城市公共生产和生活而修建的建筑物或者设备，它是城市不可缺少的。有了它整个城市才能有序而又高质量地进行，人民生活才能够不断改善。交通安全设施和交通标志均是保证交通秩序而设置的。市政公共设施和交通安全设施、交通标志只有发挥其作用，才能达到人们设置建设市政公共设施、交通安全设施和设置交通标志的作用。消防设施，是指火灾自动报警系统、自动灭火系统、消火栓系统、防烟排烟系统以及应急广播和应急照明、安全疏散设施等。消防安全标志由安全色、边框、以图象为主要特征的图形符号或文字构成的标志，用以表达与消防有关的安全信息。这些设施和标志是为了预防火灾和减少火灾危害而配置的，平时虽然处于“闲置”状态，但是一旦有火险发生，这些设施和标志只有处于完好状态，才能在应急救援工作中起到保护人身、财产安全，维护公共安全起到关键作用，所以，从事户外广告活动，不能妨碍其功能和影响其正常使用。 第三，不得妨碍生产或者人民生活，损害市容市貌。生产和生活是人们的基本需要，也是人们的基本权利。人们是否有一个好的心情来生产、生活与城市的市容、市貌有一定的关系，比如环境优美，人们就能心情舒畅，就利于生产和生活。所以，从事户外广告活动时，不能妨碍生产或者人民生活，损害市容、市貌。 第四，不得在国家机关、文物保护单位和风景名胜等的建筑控制地带设置户外广告，不得在县级以上地方人民政府禁止设置户外广告的区域设置户外广告。国家机关是指国家的权力机关、审判和检察机关、政府机关。这些机关的建筑物控制地带是保证国家机关的工作人员从事公务活动的场所。文物保护单位是国家的历史、艺术、科学价值的文化遗产。《文物保护法》明确规定了文物保护单位的范围和划定的办法，在文物保护单位的范围内所有的建设活动都要受到法定的限制。风景名胜等地是具有观赏、文化或者科学价值，自然或者人文景物比较集中，环境比较优美，并具有一定的规模和范围，可以供人们游览、休息或者进行科学文化活动因而加以特殊保护的地方。为了保证其不受破坏和人们的充分利用，国家对风景点的建筑控制地带给予特殊的保护。在上述三个地带从事户外广告活动，是与这些地方不相称的，影响这些地带的正常活动或者破坏其自然景观。为此，本条规定，在上述三个地带不得设置户外广告。 此外，《广告法》授权由地方性法规、地方政府规章规定户外广告管理办法。因此，有权制定地方政府规章的地方政府可以通过制定户外广告管理办法来设置禁止户外广告的区域。 五、禁止利用户外发布烟草广告 新《广告法》第22条第一款规定，“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。” 吸烟有害健康早已成为国际社会的共识，世界上很多国家都制定有专门的烟草广告准则，将烟草广告作为监管的重点。《广告法》修订之前我国已经形成了以《广告法》为核心，以《烟草广告管理暂行办法》为主要依据，以国家工商总局针对烟草广告所做的各种规定为辅助的规范烟草广告的法律体系，禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊等大众传播媒介发布烟草广告，而户外广告并不在禁止之列。但是根据有关法律规定，利用户外广告选宣传烟草制品必须经省级以上广告监督管理机关或者其授权的省辖市广告监督管理机关批准。近几年来，考虑到吸烟有害健康等问题，国家已经几乎不再审批户外烟草广告了。新《广告法》明确规定禁了户外发布烟草广告，是一种非常重要的进步。 新《广告法》第41条第二款规定“户外广告的管理办法，由地方性法规、地方政府规章规定。”新《广告法》将于9月1日起实施，有关户外广告的各项规定的落实尚待地方立法机关与地方政府通过制定地方性法规、地方政府规章予以保障。 （作者：刘双舟，中央财经大学法学院教授、副院长，中国广告协会法律咨询委员会主任。） |
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