积极探索建立村民监督委员会制度
切实推进农村民主政治建设和党风廉政建设
村民监督委员会是根据村民的意愿和要求，通过民主选举产生的群众自治性民主监督组织。近年来，我们把建立和推行村民监督委员会制度，作为推进农村民主政治建设和党风廉政建设的一项重大举措，加强组织领导，积极探索完善，稳步有序推进，取得了明显效果。
一、建立村民监督委员会的实践探索
我省建立村民监督委员会，发源于渭南市澄城县罗家洼乡杨家陇村。前些年，该村“两委会”带领群众埋头苦干，经济发展了、生活富裕了，但村民的意见却多了起来，村干部对此感到满腹委屈。老支书杨积淼大胆提出建立村民监督委员会的设想，得到了村干部和村民的赞同与支持。2006年9月，在县、乡两级党委、纪委的支持和帮助下，杨家陇村建立了全省第一个村民监督委员会，在实际运行中产生了良好的社会效果。
这一做法引起了省纪委、省监察厅的高度重视。经过实地考察和分析论证，我们深刻认识到：起源于杨家陇村的村民监督委员会，表面上看是村干部没有监督而主动要求监督的偶然现象，实际上是对村干部长期缺乏有效监督、致使矛盾上升引发的必然结果。
近年来，农村党风廉政建设出现了许多新情况新问题。一方面，各级政府对“三农”投入了大量的资金项目，村集体经济迅速壮大，村干部掌握的权力资源越来越多，但个别地方“村民自治”演化成了“村委会自治”，甚至异化为“村官自治”，一些村干部专权霸道、经济犯罪等问题日益突出，群众举报上访不断，成为影响农村和谐稳定发展的重要原因。另一方面，村民参与村内事务管理的意识和诉求日益强烈，但原有村级监督形式独立性不强、主体地位不明确，村民监督缺乏有效的方式和途径，基层政府对在村民自治条件下农村事务的管理和村干部的监督感到十分困惑。从2006至2008年我省查处的村干部违纪违法案件来看，涉案人数分别是1621人、2193人、2546人，呈逐年上升趋势。如何在村民自治的总体框架下，合理配置村级权力结构，完善内部监督制约机制，一直是我们研究探索的重要课题。群众自发建立村民监督委员会这一创新之举，破解了对村干部缺乏有效监督的难题，切中了加强农村民主政治建设和党风廉政建设的要害，具有重要的现实意义和推广价值。
鉴于这项工作政策性强、涉及面广，事关全省2700多万农民的切身利益，我们在渭南市进行了两年多的试点，不断总结规范，把这一创新提升到了制度层面。2009年初，省委、省政府下发了《关于在全省农村开展建立村民监督委员会试点工作的意见》，对这项制度的指导思想、工作目标、基本原则以及村民监督委员会的产生程序、职责权限、运行办法等作了明确规定。为了推动这项工作顺利开展，我们对全省107名县纪委书记、1705名乡镇纪委书记、25000余名村支部书记和村委会主任、19000多名监委会成员进行了培训；多次召开研讨会、交流会和观摩会，研究解决问题，强化督促指导，持续深入推进，工作进度和效果远远超出预期。目前，这一制度已在全省全面推开，共建立村民监督委员会25381个，占行政村总数的93.2％，做到了办公有固定场所、对外有牌子和印章、工作有流程和记录、活动有经费保障。
二、推行村民监督委员会制度的基本做法
在推行村民监督委员会制度的实践中，我们重点抓了四个关键环节的工作：
(一)坚持民主选举，解决“谁来干”的问题。为了确保监委会选举的代表性和公正性，让群众选出他们最信赖的人，我们制定了严密的选举规则和程序。一是明确候选人提名方式。监委会一般设主任1名，3000人以下的村，成员2至4名；3000人以上的村，成员4至6名；监委会成员由村民民主选举产生，不搞指定或委派，每10户选1名代表或由村民小组选派代表，按差额提出候选人，报乡镇党委备案后，提交村民大会或村民代表会议正式投票选举。二是明确候选人资格条件。把遵纪守法、坚持原则、诚实守信、公道正派、熟悉村情，具备一定的政策水平和监督能力，作为候选人的必备条件，并严格实行回避制度，明确规定村“两委会”成员及其近亲属不得作为候选人。三是实行任期制。监委会选举一般与村委会换届同期进行，任期与村委会相同。
(二)明确职责权限，解决“干什么”的问题。监委会的主要职责是监督，我们对其职责权限做了明确规定，要求认真履行“四项职责”：监督村委会及村干部执行党的路线方针政策情况，防止贯彻不力；监督村民会议或村民代表会议决议的执行情况，防止落实不到位；监督村务公开执行情况，防止暗箱操作；监督村干部廉洁情况，防止以权谋私。同时享有“八项权力”：对“三农”投入项目资金的监管权；对村级事务、财务管理的监审权；对村级重大事项决策的建议权；对村务、财务执行情况的质询权；对村干部不廉洁、不公正、不民主行为的反映权；对村干部违规违纪违法决策的否决权；对不称职村干部罢免的提议权；对被误解村干部的保护权。
(三)规范监督程序，解决“怎么干”的问题。我们要求监委会严格按程序履行职责：一是参加村民会议或村民代表会议，列席村委会会议。二是全面收集整理村民对村干部、村委会工作的意见和建议，及时召开监委会会议，研究提出处理意见。三是对村民反映合理的意见和建议，及时提交村委会办理，并将结果向村民反馈。四是经村民会议或村民代表会议授权，开展对村委会财务收支情况的年度审计、村委会成员任期经济责任审计以及村民要求的其他事项的审计。五是对村委会不按法定程序和民主议事规则，擅自做出决定的事项予以制止，必要时召集村民会议或村民代表会议进行质询。六是对村委会决策的重大事项做好解释和宣传，争取村民的理解和支持。
(四)强化内部管理，解决“干得好”的问题。我们要求监委会必须处理好四个关系：一是正确处理与村级党组织的关系。既大胆履行监督职责，又自觉维护党组织的领导核心地位。二是正确处理与村委会的关系。既大胆监督村干部用权行为，又支持和保护村干部干事创业。三是正确处理与村民的关系。既代表村民意愿、对村民负责，又对村民一些不合理的要求做好说服疏导工作。四是正确处理监督与被监督的关系。既独立行使监督权，坚持集体研究决定监督事项，又必须接受村民监督，每年向村民会议或村民代表会议报告一次工作，接受一次村民或村民代表的信任度测评，信任票达不到半数的，责令其辞职。
三、推行村民监督委员会制度的主要成效
推行村民监督委员会制度受到了基层干部群众的支持和拥护。实践证明，它是一项当前形势所需、农民群众所盼、社会效果明显的好制度，彰显出旺盛的生命力。
一是创立了村级权力结构合理配置的“制度框架”，推进了农村基层民主政治建设。村民监督委员会突出了村民的监督主体地位，弥补了现行村民自治组织架构中缺乏监督的制度性缺陷，健全了基层党组织领导的充满活力的群众自治机制，形成了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和制度框架，改进了基层政府对农村社会事务的管理，探索出发展和完善基层民主政治建设的有益经验，为完善村民自治组织立法提供了实践依据。
二是筑牢了防止村干部腐败的“防火墙”，加强了农村党风廉政建设。监委会整合民主理财小组和村务公开监督小组等村级监督资源，落实了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，强化了对村干部的监督，提高了监督的层次和水平，完善了村民权益自我保障机制。据统计，全省监委会共对12138件村级重大事项进行监督，解决了一些村干部“开会一言堂、定事一句话、花钱一支笔”的问题，有效防止了村干部腐败问题的发生。户县罗什村投资140余万元硬化街道，监委会全程跟踪监督，不仅节约资金30余万元，而且保证了该工程成为优质工程、廉洁工程。
三是架起了干部与群众的“连心桥”，促进了农村的和谐稳定。监委会既把村民的意见和建议及时反映给村干部，又把村“两委会”处理村级事务情况反馈给广大村民，消除了因双方沟通不够和信息不对称而产生的误会和猜疑，架起了村民与村干部沟通的桥梁，被群众称为维护农村社会和谐稳定的“稳压器”。截止目前，全省监委会共化解各类矛盾20954件，做到了保干部清白、还群众明白。柞水县石瓮子村2008年先后有841人到省、市、县上访。监委会成立后，对村民意见较大的账目进行了清理和公开，彻底消除了群众的误解，化解了干群矛盾，实现了“零上访”。
四是形成了集中民智的“智囊团”，推动了农村经济社会的健康发展。监委会在履行监督职责的同时，围绕村级公共事务积极建言献策，凝聚了民心、汇集了民智、集中了民力，有力促进了农村经济社会的快速发展。2009年全省监委会共向村委会提出合理化建议19415条，有1089l条被采纳，被群众誉为农村的“活意见箱”。
下一步，我们将以此次会议为契机，进一步加大制度建设和创新工作力度，为我省反腐倡廉建设的深入开展提供有力的制度保障。■
（本文是省委常委、省纪委书记郭永平同志在中纪委监察部召开的全国反腐倡廉建设创新经验交流会上的发言）
