农村市场食品安全监管存在的问题及对策初探

欢政文辛 2012-02-24

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农村市场食品安全监管存在的问题及对策初探(调研信息）

    农村是最大的食品消费市场，农民是最大的食品消费群体。农村流通领域食品经营户点多、覆盖面广、流动性强，是食品安全事故的易发区、多发区。因此，农村既是食品安全监管工作的重点和难点，也是全社会食品安全关注的焦点。工商行政管理机关作为人民切身利益的保护神，如何加强农村市场食品安全监管，是我们必须思考的重要课题。
    一、流通领域食品质量监管的现状和存在的问题
    （一）农村市场食品经营状况复杂。一是农村市场多以小规模食品生产加工、销售的形式抢占农村食品消费市场。这些小豆腐坊、小糕点坊、小食杂店、小酿酒坊、小餐馆的主要消费对象是农村和农民，尤其是农村学生和农村儿童占绝大多数。而这些处处可见的“小字号”食品经营者，却存在着多而大的食品安全问题。二是食品经营商家为追求利润，多以低廉价格从“小字号”食品企业或其他食品批发企业手中购进不合格或过期、变质食品，甚至假冒伪劣食品销往农村市场。由于农民自我保护意识弱和消费水平低等因素，加上自身素质差，缺乏基本卫生常识，往往为图便宜、省钞票，而对食品质量不计较或很少计较，使得“问题食品”在农村市场泛滥，严重威胁自身安全。三是非法食品生产加工或经营企业纷纷向农村转移。随着城市区域对食品安全监管执法力度的不断加强，使得那些在城市屡屡被查处的非法食品商家瞄准农村广阔的食品消费市场，采取“避实就虚”的经营策略，纷纷从城市向农村转移，尽量躲避食品安全的日常监督管理，导致部份制售假冒伪劣食品由城市流向农村，检查中发现农村市场食品质量合格率明显偏低，与城市相比差距较大。
    （二）思想认识有偏差。目前农村食品安全监管体制不健全，运行机制不顺畅。乡镇（街道办）一级政府还没有真正重视并履行食品安全监管职能，使本该政府负总责的食品安全监管工作无法落实，由于一些食品企业属地方经济的支柱产业，地主保护主义严重，造成企业的违法违规行为得不到及时有效的整治。再加上食品安全监管工作客观上存在点多面广、经营主体复杂、商品标准多、质量鉴别难和监管要求高等特点，责任大、压力大、基础工作量大繁琐。由于对这项工作的长期性、艰巨性和复杂性认识不足，监管人员在工作中不同程度地存在着消极畏难、厌战厌倦、自满乐观和因循守旧等不良思想，致使工作不能到位，效率不高，满足现状，缺少主动性和改革创新意识。
    （三）监管力量薄弱，任务重，经费、装备等得不到保障。按照一个监管环节由一个部门监管的原则，工商部门负责食品流通环节的监管，但食品监管只是其管理内容中的一小部分，由于人员、经费、装备等多种原因，不能对食品做到重点、长期、有效的监管。一方面监管范围广，监管任务重。所有涉及流通领域食品质量的行为都在工商行政管理监管职责之内，所有食品的销售者（包括销售自己生产的和销售他人生产的商品）都是监管对象。加之基层工商所人员少、任务重，不少农村工商所人员配置只有4—6人，不可能指定专人担负食品安全监管，大部分精力和时间要负责本辖区的其他监管任务和收费工作。特别是农村地区交通不便，经营户分布面广且非常分散，农村市场食品质量安全监管任务相当繁重。另一方面，食品质量检测设备和经费缺乏。流通领域食品检测是工商部门新增加的业务，是一块纯为民服务的项目，根据法律法规、规章的相关规定，商品质量的定向监测不得向被监测者收取检验费用，费用应该在财政预算列支。因我局收支纳入市财政统一预算，当地财政对我局开展此项工作无专项拨款，在平时工作的日常支出还有很大缺口，包括检测人员工资、检测仪器增添和维修、食品质量安全宣传、试剂、器皿损耗、购样定量检测、差旅、燃料等日常支出的费用和检测设施得不到保障，特别是在食品专项检查中，仅靠感官识别部分食品的“三期”，而对那些伪装好的不合格商品难以辨认。
    （四）监管手段有限，具体操作难以落实。目前工商部门对流通领域商品质量监管最有力的手段就是质量监测（抽查），但在实际监测（抽查）工作中，不能有效的对违法（不合格）商品进行控制。一是对涉嫌食品质量安全的食品存在扣押难、封存难。《产品质量法》规定，只能在有证据表明的情况下才能采取有效的强制措施（扣留、封存相关商品）。在抽样检验时，对仅仅是嫌疑而没有确凿证据的问题食品就不能采取强扣押、封存等手段；但通过法定的定量检测，需要几天时间，等到检验结果出来后，经营者已经将一些不合格商品销售或退货，对已经销售或退货的商品没有手段处理。二是质量鉴别难。虽然拥有食品快速检测车和必要的设备，但是，检测项目少，仅有十个左右检测项目，仍局限于定性检测。目前，我们对流通领域商品质量的监管和鉴定，多数工商所仍在沿用看、闻、尝、摸、比等陈旧方法。由于自身手段的局限和落后，对流通领域涉嫌质量问题的商品，主要采取抽样送检有关检测机构认定的方法。三是处罚兑现难。由于流通领域食品质量问题面广量多，往往出现抽测一种，转移数种，处罚一家，隐匿数家的情况。由于不能采取先行扣押等行政强制措施，处罚结果往往难以兑现。
    二、深入开展农村食品安全监管工作的对策及建议
    （一）进一步提高认识，强化监管职责。必须充分认识到农村食品安全不仅关系到农业经济结构调整和农民增收，同时关系到统筹城乡协调发展和社会主义新农村建设。为此，必须增强做好农村食品安全综合监管的紧迫感和责任感，坚持以科学发展观统领城乡食品安全综合监管工作全局。要正视工作中遇到的问题，认真研究、积极应对，既不能为其所累，也不能为其所困，坚决克服消极畏难、厌战厌倦、自满乐观和因循守旧等不良思想，充分认识食品质量监管工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，严格履职履责，依法主动大胆监管，要做到既不越位，又不缺位。同时要适应形势，更新观念，切实履行工商部门的监管职责，强化监管人员的责任意识，保证人员到位、精力到位、监管到位。
    （二）完善监管体制和运行机制，构建农村食品安全监督网。为了切实保证农村的食品安全，要进一步理顺食品安全监管体制，改革监管模式，构建农村食品安全监督网。一是建立健全农村食品安全监管体制。要强化地方政府的食品安全监管责任，尤其是乡镇（街道办）级政府要对农村食品安全监管负总责，扎扎实实地把农村食品安全监管工作放在突出位置，建立健全农村食品安全监管组织机构。二是制定权责明晰、保障有力的农村食品安全运行机制。各有关部门要在地方政府的领导下，加强协调和配合，建立综合执法、联合执法工作机制和日常监管长效机制，破除地方保护主义，落实食品安全监管责任制和责任追究制。各级政府应将食品安全监督网建设费用纳入同级财政预算，列出专门经费，切实改善食品监管部门的执法装备和检验检测技术条件，保证办公办案和食品监督抽查等经费投入。要充分发挥农业、质监、卫生、商检等部门检验检测机构的作用，逐步探索设置农村食品检测点，借助社会力量，搞好食品质量检测，完善检验检测体系，把食品安全检测关口前移，改变长期以来在市场中，食品质量检测的“送检难、检测慢、开支大”的现状。三是农业、质量技术监督、工商、卫生、教育等部门应立足管辖领域，分别从相关行业协会、生产经营企业、离退休人员中聘任有一定法律知识、熟悉食品安全知识或热心群众公益事业的人员，担任监督员、信息员，建立起本部门所辖领域的食品安全社会监督网；食品药品监督管理部门应充分发挥综合监管职能，依托区、乡政府、街道办事处和村民委员会，从辖区内的人大代表、政协委员、政府公职人员和村委会、街道（社区）居委会干部中聘请食品安全监督员、信息员，建立食品安全综合监督网，加强食品安全信息管理和综合利用，实现食品安全监管信息互联互通和资源共享，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。
    （三）抓好制度建设，积极探索农村食品安全监管新举措。一是建立和完善流通领域食品准入监管制度、食品经营主体信用分类监管制度、食品市场巡查制度、食品安全信息公示制度及不合格食品退市监管制度，从源头上杜绝来路不明、假冒伪劣的商品进入农村消费市场。二是监管重心下移，推行食品质量监管专人负责制。基层工商所应采取分片划段的办法，确定一定数量的人员加强辖区市场食品质量监管，实行严格的监管责任制和严厉的责任追究制。三是积极引导和督促食品经营者建立和落实进货检查验收制度、购销台帐制度、质量承诺制度、索证索票制度、不合格食品退市、召回和销毁制度，通过行业协会加强相互监督，形成自律自约的行业规范。对列入商品准入范围的食品，应当提供供货方营业执照、生产许可证、卫生许可证和产品检验合格证等有关证明文件；要把强制性标准，作为保证流通领域食品质量的重要手段，严防有毒、有害食品从市场中扩散出去。四是努力探索对农村小豆腐坊、小糕点坊、小酿酒坊、小食杂店监管行之有效的途经，积极推进食品安全监管关口前移、从市场监管向产地监管前移从消费终端监管向生产源头监管前移。同时还要注意增强农民维权意识，继续推进服务维权进农村、进商家工作，协助并指导农村村镇“一会两站”（消费者协会分会、消费者投诉站、12315联络站）建设，引导农村食品经营者自觉守法经营、诚信经营，为广大农民构筑消费安全防线，营造一个放心、安全、有序的消费环境。
  （四）日常巡查与专项整治结合，加大查处力度。一是继续坚持市场巡查制度，对照辖区食品生产、经营主体台帐和食品安全监管信用档案，进行定期或不定期的日常检查。在巡查中要抓好重点食品尤其法律法规规定的食品、相关部门经常查到的问题食品、群众和媒体重点关注的食品的抽查，利用各种社会资源和市场巡查，摸清辖区内商品经营者（特别是批发商）的仓储地点、经营数量、质量状况，有利于在监测抽样和检验结果送达的时候对不合格商品实行有效控制。二是深入开展“红盾护农行动”，加大农村食品安全专项整治力度。针对农村食品安全现状，有计划地开展以儿童食品、粮油制品、豆制品、奶制品、酒类制品和私屠乱宰等为主要内容的专项整治，净化农村食品市场。在组织开展重点时期、重点品种的食品安全专项整治工作时，要加强城乡食品安全监管部门之间的协调与配合，借助食品安全综合监管专业队伍的监管力量、技术水平和检测能力，提高农村食品安全综合监管和专项整治效率。三是通过专项整治，进一步加强对流通领域食品违法案件的查处和曝光力度，严厉打击制售假冒伪劣食品等危害人民群众利益的行为，特别对经营有害人体健康和财产安全的不合格商品的，一律靠上限进行处罚,有犯罪情节的，及时移交给司法部门；同时通过广播电视、报纸杂志、网络等形式，及时披露和报道对假冒伪劣行为的查处情况，发布消费警示，使农村食品市场违法经营苗头真正得到及时遏制，无照经营得到及时取缔，违法经营行为受到有力打击，提高农村市场食品监管执法的震慑力，防止食品质量安全责任事故的发生。（万州局供稿）