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【摘 要】 1999年深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等11个地区的法定图则至今，深圳的法定图则编制已历经十余年，从最初的质疑到不断地修正完善，是法定图则十年艰辛路程的真实写照。当《城乡规划法》2008年1月1日起执行，明确控制性详细规划作为规划审批的强制性依据时，深圳的规划编制技术和审批程序已经较为成熟，2009-年初，深圳市政府发出“二年内完成深圳全市法定图则的审批全覆盖”的指示，相关部门和编制单位在统筹编制规范，加强审查力度的同时，也在尝试解决历经十年的深圳法定图则仍然面临的一些问题，将这些问题加以汇总整理值得业界借鉴。
【关键词】 深圳 法定图则 控制性详细规划 城市更新单元 公众参与
先简单回顾深圳法定图则的酝酿和编制历程：
1996年年底，深圳参考国外的区划法和香港推行法定图则的经验，决定逐步建立法定图则制度；
1998年，《深圳市城市规划条例》、《法定图则编制技术规定》、《法定图则审批办法》等一系列法规和配套办法颁布施行，为法定图则的编制和审批提供了法律、程序和技术方面的保障；
1999年，深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等11个地区的法定图则；
2001年5月1日，深圳市第三届人民代表大会常务委员会第六次会议审议了市三届人大常委会主任会议《关于提请审议〈深圳市城市规划条例修正案（草案）〉的议案》，决定对《深圳市城市规划条例》第八条作出修改，即经市规划委员会授权，法定图则委员会可以行使法定图则审批权；
2003年，市城市规划委员会网站正式启用，法定图则在现场展示的途径基础上，增加了网络展示和查询的公众参与渠道；
2008年，建立“法定图则编制及入库系统”平台，实现“一张图”管理；
2009年，“法定图则大会战”启动，计划2年内完成全市法定图则的全覆盖编制工作。截至到2009年6月30日，全市范围248个图则中，图则委已批准的法定图则110项，覆盖范围553平方公里，规划局技术委员会已审议通过的共51项，覆盖范围219平方公里，总的覆盖范围772平方公里，占深圳总面积的62%（图1）。
作为全国城市规划与建设的“试验场”，我以为在规划编制技术上，深圳有三项成果经受了时间的考验，也值得向全国推广：其一是86版的深圳经济特区总体规划，其确定的组团结构令城市规模远超预测的城市仍能正常运转；其二是基本生态控制线和后续一系列配套管理规定，“铁线”的概念深入社会每个角落，城市粗放型扩张的的趋势得到有效遏制，“违规操作”成本大大提高；其三就是已经实施十年的法定图则，尽管法定图则的编制和审批还有一些尚未完善的细节，但这个平台越来越多地引发社会的关注，成为社会多方利益博弈的焦点。
回顾深圳的法定图则历程，结合国内的控制性详细规划，有必要针对以下六个问题进行深入探讨：
1 我国是否已经建立适宜的法制环境？
无论是法定图则还是控制性详细规划，都是法定规划，法规和程序是维持其法定效能的根本，公众参与规划也是必须，虽然各地在规划审批等环节的规范程度大大增强，但客观评估，适应规划编制、审批、实施的法制环境远未建立，而且由于中国高速城市化的结果很难预计，加上政策的频繁变动，在国外或者香港、新加坡执行的规划机制在国内都遭遇“水土不服”。
法定图则或控制性详细规划程序的设立应该依据本地城市管理的水平，实事求是地出台一套切实可行的编制审批程序，在我国，西部地区和东部地区的程序应该有所区别，高规格的城市规划委员会制度应该慎重引入，选择那些可以按计划组织的决策机构和成员，才能保障法定规划的审批质量和节奏。
深圳建立了规划局技术委员会、法定图则委员会、城市规划委员会的三级审批制度，规划局技术委员会承担了大量的法定图则编制技术审查、公示意见处理等工作，近几年，深圳规划局技术委员会举行有关法定图则的会议每年都不少于40次，而且在规划局技术委员会之前，各分局、市局规划处等相关处室已经就法定图则编制的具体技术问题进行了不少于3次的审查，提交到局技术委员会时，基本上是一些重大问题，即便如此，由于法定图则承担了所有相关规划的空间落实和开发强度的明确规定，深圳在2008年之前每年审批的法定图则项目一般仅能维持在10个左右。
其它城市则要么为规划编制修订时碰到的繁琐程序头痛不已，要么干脆“编而不批”，规划范围内的用地已经批得差不多了，再象征性地编制控规。解决上述问题的出路还是要强调不同城市的适应性，即针对控制性规划全覆盖有清醒的判断，全覆盖并非技术方法完全统一的全覆盖，各城市应该针对自身的实际情况，分类分期编制控制性详细规划，一般性地区用“五线”控制，增加“开发控制单元”的总体控制要求，重点发展或城市更新地区必须强化法定规划的编制，严格编制程序，同时还要一并制定规划局部修改乃至修编的上报审批程序。
2 总体规划如何指导控制性详细规划的编制？
控制性详细规划编制依据不足是普遍问题，在近期解决项目落地和长期发展之间、在利于管理的土地单一功能和模糊性的土地复合功能之间、在开发商为主导和公共设施优先之间，存在多种选择，导致控制性详细规划在丧失依据的情况下，主管领导的意志和规划师的认知水平等不确定要素，决定了单个编制地区规划依据不足，多个编制地区拼合后，局部甚至完全违背总体规划的规模限制和指导意图。
有必要在城市总体规划和控制性详细规划之间建立指引通则，同时根据总体规划，在控制性详细规划全覆盖之前，先拟订分区分类的编制计划。上海在控制性详细规划的范围划分方面创新了“控制性编制单元规划”的环节，目的是承上启下、有序衔接。控制性编制单元规划的主要内容包括总体定位、发展规模（宜为配套人口规模、建设规模）、开发控制（将街坊分为适建型、协调型、控制型三类，明确不同的开发策略）、公共绿地、风貌保护、空间景观、公共服务设施、道路交通设施、市政基础设施，上海的做法已经在国内众多城市得到广泛使用。
除此之外，必要的专项规划也能对控规的编制起到指导作用，特别是“五线”、密度分区（图2）、公共配套与市政交通设施、城市设计与城市更新、绿地系统等专项规划，但由于上述专项规划往往系出多门，其成果之间可能就存在分歧和冲突，在控制性详细规划编制时，落实并协调上述专项规划，已经成为规划编制和审批越来越多考虑的内容。
3 如何在编制中体现通则和个案的控制与引导？
稳定控制性详细规划的编制依据之后，四个关键的控制要素必须确定：一是路网结构，根据开发或更新地区的用地功能确定不同的路网结构、密度和道路断面形式；二是公共设施，这方面国家和地方标准相对稳定，只是要区分市场导向的经营性设施和非经营性公共设施；三是开发强度，由于这一块往往成为规划管理最大的“寻租空间”，争议最大；四是公共空间的控制，这一方面还没有引起足够的重视，即便深圳，也仅在城市核心区或滨海度假区对此有专门的控制范围和建设要求，而规划实施后的效果表明：公共空间的控制应被列为控制性详细规划（法定图则）的核心控制内容之一，它是城市的品质和步行空间的重要物质载体。
再看争议最大的容积率标准即通则性的制定，《香港规划标准与准则》针对地块周边道路不同，容积率有不同规定，上海和广州也建立了用地面积和容积率折减系数的关系，尽管上述标准在对应具体地块时会存在一些误差，但多年的规划编制经验和教训告诉我们，以往“拍脑袋”确定容积率的方式必须改变，特别是在土地不完全市场化的背景下，相对简单的标准式管理要优于貌似科学的个案式处理。
成都市出台了《成都市规划管理技术规定》（俗称“红皮书”），对容积率、建筑高度、土地兼容性、建筑色彩等均实行通则控制，而且每年修订一次，有利于社会和规划管理者、编制者建立共识。
个案的规划控制应在分区分类的基础之上，根据不同的分区特征进行增减，根据编制地区不同的区位、发展阶段、建设时序、管理控制能力等，分别选择适合的强制性和引导性控制指标。
值得注意的是，有些地区或城市为了避开控规地块个案指标过死的矛盾，企图用规划单元控制替代地块控制，这样做的风险是：无法控制规划单元内捆绑在一起的若干地块的陆续开发，前期建设的地块很可能已将单元给定的建设指标用尽，后期开发地块已无建设指标可用，导致控制性规划完全失效，因此规划单元的技术方法必须配套其所包含的地块开发强制性及指导性指标，否则将演变成为控规的完全失控，违背了《城乡规划法》依法控制土地开发的??旨。
4 千篇一律的控制性规划成果如何体现城市设计引导内容？
多数控制性详细规划成果中，城市设计图文的表述最为模糊，一些点线面的结构图、几条放之四海皆准的控制导则就完成了任务，城市设计成为“摆设”的根本原因还在于城市扩张速度过快，规划管理完全没有能力在用地和强度之外再建立更多的控制管理规定。看看那些被豪华小区阻断的步行通道、被挤占的公共空间、时断时续的商业界面，就知道城市设计在控制性详细规划中大大缺失。
现行《城市规划编制办法实施细则》（1995）并没有强调对空间形态的控制，这使得控规在塑造城市空间品质方面缺少有效手段，由于技术上的缺位导致管理上的漏洞，造成城市空间意象的混乱和空间品质的降低。与此同时，各城市积极开展了以塑造城市空间形态为核心的城市设计工作，积累了宝贵的经验。实践表明，只有将城市设计融入控规的编制才能实现空间形态的有效控制。
深圳一直在探索解决的途径，一是在图表和文本中针对公共空间给予明确的空间界定和相应的建设管理要求；二是针对城市核心地带和滨海度假地区，除常规的图表之外，增加一张城市设计控制要素指引图（图3），当然这需要首先完成城市设计方案，在此基础之上，提出图则所在地区的整体设计策略和重要景观要素的控制引导要求，并用“二证一书”行政许可可以纳入的方式予以表达。
5 如何处理日益增加的公众意见？
近几年深圳的公众和开发商的维权意识日益增加，法定图则成为他们表达诉求的有效途径之一，深圳也适应这种趋势建立了公示制度、公众意见的收集和处理程序。编制过程中采用问卷的方式，充分收集居民、企业、社区管理机构的意见；法定图则的展示场所固定、渠道多样、配合适当解释、意见回收规范；每一条公示意见均经过充分讨论，甚至实地踏勘求证，分为“采纳、不采纳、部分采纳、解释”四类逐条给予回复。
在近年法定图则的公示过程中，公众提出了许多有价值的意见，其中也不乏意见尖锐的问题，有些是出于对法定文件的误读，有些则源于规划与业主利益的冲突，业主在享受政府提供公共设施的同时，都不希望受到一些诸如医院、停车场、垃圾收集站、变电站、泵房等设施的干扰，处理此类问题时，必要的解释固然重要，事先的宣传也不能忽视，用市民可以接受的方式，印制一些通俗易懂的宣传小册子（图4），可以收到更好的沟通效果。
无论是我国的法制环境，还是公民的参与经验，都不能在近期内实现“公共政策”的完全落实，因此，应根据城市的实际民主决策水平，逐步对控制性详细规划的编制和决策给予放开，走得过急，可能会引发难以控制的社会矛盾。
6 成果的审批如何体现权威性并得到持续维护？
深圳市城市规划委员会图则委员会负责对图则的审批，图则委员会成员来自于社会各界，在相对固定的基础上，对其组成人员亦进行必要的调整。为使委员们对审批的图则有更加直观的认识，图则委员会改变了单一的室内会议方式，组织委员们现场踏勘图则所在地区，听取当地部门和企业的意见，同时组织委员到香港参观法定图则的审批流程，每月至少组织两次图则委员会会议，委员们往往就图则的关键问题展开热烈讨论，亦会坚持个人的意见并在表决中体现。当城市能够相对固定一批对城市熟悉并富有高度责任心的规划审批团队时，成果的权威性就会逐步形成。
对已经批复的法定规划进行及时评估、修订是保障其权威性和稳定性的重要工作，国内不少城市采用各种方式，正在做积极尝试：北京实行“责任规划师”制度，项目负责人不仅从事技术编制工作，同时担当了政府、社会和市场之间协调人的角色；成都则确定了每5年为周期滚动修改控规的制度，修改的技术支撑为控规评估；深圳则以新成立的城市规划发展研究中心作为实施主体，明确其作为法定机构维护已经批复的法定图则。
纵观全国的控制性详细规划大致历经了3个历程：
第一历程：1990-2000年的城市化大发展时期，尤以开发区为主，控制性详细规划在农用地变为城市建设用地，继而分块出让的过程中扮演了重要角色，这个时期的控制性详细规划往往面积较大，甚至达到几十平方公里，由于面对的用地现状多为农田和村庄，几乎很少涉及土地使用者的相关信息（即地籍资料）和规划主管部门已经审批的设计要点。
第二历程：2000-2008年，控制性详细规划的全覆盖，当政府发现总体规划、分区规划无法平衡城市审批土地面临的种种利益之争时，控制性详细规划成为重要的行政审批依据，最近几年，南京、济南等省会城市纷纷提出控制性详细规划的全覆盖，管理似乎找到了依据，但随后发现全覆盖的控制性详细规划用起来仍存在很多问题。
第三历程：2008年以来，在沿海经济发达城市，各用地方的利益冲突愈加突出，控制性详细规划在沿袭公共设施布局的同时，开始关注土地的使用方，以及他们之间的冲突和协商，而规划的编制程序也逐渐公开，更多地尊重合法土地使用方的意见。东部沿海发达地区已经开始进入城市化的稳定时期，除个别集中的新区建设外，多数地区的建成度已近饱和，逐渐开始土地整理和城市更新的工作，在上述地区编制控制性详细规划，土地使用权的确认、政府已批设计要点的调查、编制过程的公开、市民的参与等非常重要，参照香港规划署的经验，任何一项针对合法现状的变更都需要进行公开的征询意见，并给出充分的理由。
从卖土地、控制土地到协调社会各方的矛盾，控制性详细规划的三个过程清晰地展现了规划控制重点随着城市化的逐渐深入而不断调整。
与控制性详细规划对应，1999年到2008年，由于受到一些质疑，加上行政机构调整的影响，深圳法定图则的进展异常缓慢，截至2008年8月，已批法定图则仅79项，不足图则编制总数的1/3，每年平均批准的法定图则不足8项。从法定图则1999年编制完成实施以来，关于其是否“全覆盖”的争论一直延续至今。正方说既然法定图则是依照《城乡规划法》作为城市建设管理的核心，要对城市建设范围进行全覆盖。反方的主要意见是深圳的城市发展在不同地区呈现不同的阶段特征，发展不确定因素越大的区域越不能用法定图则进行管理。在这个问题上双方争论的关键点在于深圳相关政策，特别是城市更新政策的不确定，从而影响到法定图则的技术深度。目前通用的以近似控制性详细规划深度进行规范化和标准化，在法定图则制度实施的初期阶段，规划难以对城市的快速成长进行细部层面的全面准确把握的情况下，确实不能适应城市多样性发展特征。
在争论的十年，深圳却错失了本该解决有无控制的时机，导致十年后公共服务设施的落地异常困难，违章建设无法从规划上加以控制，从这个角度看，目前法定图则大会战提出两年内实现全覆盖的确太晚了，也同时提醒那些因为控制性规划编制的技术问题而拖延审批的城市，技术可以改进，但进度不宜拖延。
2009年7月31日，分开四年的深圳规划局和国土房地产局合并为深圳市规划与国土委员会，对照四年之前，深圳的城市建设发生了较大的变化，土地资源短缺、违章不断、特区内外的二元化的旧问题，加上城市更新成本高企、土地制度急需创新等新问题同时困扰着这个年轻的城市。增加公共设施服务水平，持续提升土地效益，维护城市的多样性和活力成为法定图则编制的重点。图则应在地籍信息开放、加强土地的使用效能评估、保障住房的规模与布局和政策研究、提升土地利用效率，法定图则大会战的后续维护和优化的研究，以土地政策带动主体功能区的实施等方面做出新的探索。
城市更新单元是一个有价值的尝试，在与更新实施主体的协调、统筹配置公共产品以及后续可能的贡献公共设施补偿等方面具备技术的先进性。目前更新单元的方式受到市场追求利益最大化的驱使，几乎全部选择了“住宅+底商” 的改造模式，并不断地与规划部门讨价还价，令规划部门比较被动。如果完全按照深圳已经完成的渔民村改造模式（图5），特别是在产权尚未明确的前提下，深圳本已非常紧缺的土地资源将在房地产巨大的利益驱动下转变为不可持续的住宅用地，新兴产业用地将更加难以落实。因此，应充分结合深圳产业提升得需求，结合当地社区的发展模式，主动提出城市更新的模式和配套的政策，丰富城市更新的内涵，集中配给公共产品和产业提升空间。
控制性详细规划产生于计划经济，面临市场经济的冲击逐渐成熟。与之对应，法定图则将规划从“技术性行政行为”转变为“政策性行政行为”的大思路，顺应服务性政府决策、执行和监督行为的转变，是在正确的方向上迈出了重要的一大步。关于法定图则的争论可能会一直持续下去，但法定图则成为规划行政管理的核心，成为社会各界利益表达争论的平台，已成为不争的事实，顺应大方向，遵照法定程序，充分尊重公众意见，不断完善、细化编制技术，积极维护跟踪成果的实施并及时调校，这应该是深圳法定图则执行十年对我们的最大启示。
（致谢：感谢深圳市城市规划设计研究院有限公司的赵映辉、彭俊两位规划师提供的资料。）
参考文献
1、彭俊.法定图则编制需进一步完善“前因后果”：大鹏中心区法定图则编制的一些体会[J].《深圳规划》法定图则特刊，2008.
2、成都市规划局.《成都市规划管理技术规定2008》[S]，2008.
3、广东省建设厅.《广东省城市控制性详细规划制定指引》（修订稿）[S]，2009.
4、深圳市城市发展研究中心.《控制性详细规划编制和管理办法》前期调研报告[R]，2009.
5、上海市城市规划管理局编著.《上海城市规划管理实践—科学发展观统领下的城市规划探索》[M].北京：中国建筑工业出版社，2007.
(本文原载于《城市规划学刊》2010年第1期)
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