法律要点行政复议机关应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，对存在主要事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或者滥用职权、具体行政行为
明显不当等情形之一的，可撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为，但行政机关不能超出复议事项的内容作出新的具体行政行为。
□林振通
案情
某县甲村第六村民小组与何某因该村松林权归属产生纠纷。2004年4月，乡政府作出林权处理决定，认定该松林归何某和第六村民小组共同所有。同年9月，第六村民小组不服决定向县政府提起行政复议。2007年5月，县政府复议维持了乡政府的处理决定，同时还决定:第六村民小组与何某双方各占松林权50%，并责成当事人到林业部门办理相关的林权证。2007年7月，第六村民小组不服该行政复议决定，向法院提起行政诉讼。
法庭上，县政府称，自己收到复议申请后，依法立案审查，并派员实地核查。因双方均无法提供林权归谁所有的有效证据，故本着公平原则，认定双方各占50%，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。
法院认为，县政府在诉讼中未能向法院提供下列证据:《行政复议法》第十七条规定的，依法履行立案受理报批的证据;该法第二十三条规定的，依法履行将行政复议申请书副本发送给被申请人乡政府的送达证据;该法第三十一条规定的，依法履行延长办理期限审批的证据。由于诉讼中县政府没有向法院提供以上有关程序方面的证据，据此，应认定其没有严格依照办理行政复议案件的程序规定进行，执法程序明显违法。同时，县政府作出的行政复议决定既维持了乡政府的决定，还决定松林权按50%的比例进行划分。其作为行政复议机关，既维持被申请人的裁决，又作出新的决定，违反了《行政复议法》第二十八条的相关规定，适用法律错误。据此，法院判决撤销了县政府的行政复议决定。
评析
本案中，对复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为是否违法，存在两种不同的意见:第一种意见认为，复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为违法；第二种意见认为，复议机关超出复议事项内容作出新的具体行政行为，是行使合理性审查之职权，具有法律依据。笔者倾向于同意第一种意见，理由如下:
该复议决定违反了法律规定的行政复议决定的形式。《行政复议法》第二十八条规定了行政复议决定的四种类型，2007年8月1日起实施的《行政复议法实施条例》又增加了一种，达到五种:
具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。
被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。
具体行政行为有主要事实不清、证据不足的、适用依据错误的、违反法定程序、超越或滥用职权、或明显不当情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。
被申请人不按照法律的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。
申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。
因此，对行政复议案件作出的行政复议决定只能存在决定维持具体行政行为，决定限期内履行，决定撤销、变更或确认违法，决定撤销、确认违法同时责令重作，驳回等五种形式。不存在既维持具体行政行为又作出新的决定的形式。
超出复议事项的内容作出新的具体行政行为缺乏法律依据。复议决定是复议机关作出的一个新的行政行为，根据《行政复议法》的规定，行政复议是享有复议权的行政机关对原行政行为重新审查并作出裁决的活动，无论复议机关在对行政行为审查后作出何种复议决定，该复议决定都代表着复议机关的意志，是复议机关对案件事实、适用法律等所有问题作出的新的认定。事实上，当行政行为被申请行政复议后，其效力处于待定状态，如果复议机关作出撤销或改变的复议决定，则原行政行为归于无效；如果复议机关作出维持的复议决定，则原行政行为因复议决定而获得效力。但法律并没规定行政复议机关可以在维持原具体行政行为基础上作出新的具体行政行为。
本案中，县政府复议维持乡政府决定的同时，还决定第六村民小组与何某双方各占松林权的50%，并责成当事人到林业部门办理相关的林权证。这明显存在矛盾，并且超出了行政复议申请事项，属于作出新的具体行政行为，应属违法。
