|
经过改革开放30多年来的发展，我国行政审批制度发生巨大变化，就资本流动尤其是资本可兑换来说，资本管制已不是全面管制，而是部分管制和有选择的管制，某些手段和方法也开始趋向市场化。当然，我国资本项目可兑换水平还有很大的提升空间。但资本项目可兑换是相对的，当前全世界没有一个国家完全取消资本管制，放松资本管制和推动资本项目可兑换必须考虑一国经济发展阶段和防范风险的需要。因此，客观全面理解资本管制和资本项目可兑换的特征。 资本管制的定义和分类 什么叫资本管制，理论界并没有给出很好的定义。20世纪70年代初，为加强美元在国际上的地位，美国制定了一个资本管制计划（capital control program），主要对购买外国证券征收利得公平税（interest equalization tax），限制美国银行进行海外借款，控制美国公司的海外投资。改计划1974年取消，美国也在此时被认为取消了资本管制。
国际货币基金组织也曾在内部讨论什么是资本管制，他们不赞成把发达国家出于审慎监管的管理办法也归类到资本管制。如此看来，管制只有发展中国家有，发达国家没有。这是一个很奇怪的理论。类似于“把错误和问题都说成是别人的，而自己是最完美的”逻辑。因此，一些敏锐的学者已经指出，发达国家管理具有双重性——对内加强干预，而对外要求别人自由化，对资本管制似乎也存在这样的思维方式。其实，发达国家对资本流动的禁止、限制、控制和审批，同样存在资本管制，与发展中国家的区别不在于有无管制，而是管制的范围和内容。
因此，所谓资本管制是指对资本流动（包括跨境交易、转移和汇兑）实施法律、制度、政策和操作上的各种禁止、限制、控制（包括审批）。资本管制包括对内和对外及内外交流的管制，主要是指对资本（跨境）交易和转移的限制，对信贷或利率的管制，对外汇、汇率和汇兑的管制，三者结合的管制是全面的管制。
从历史经验和实际情况来看，对资本的管制不仅是法律和制度的规定，还包括各种数量控制、时间限制乃至区域限制。
资本管制根据经济和金融发展的阶段以及实际情况，可以分为计划（军事）经济下的管制、转轨经济中的管制与市场经济下的管制三种。从经济运行的角度来说，分为经济正常发展下的管制与经济、金融危机下的管制。正常发展情况下，资本管制趋向放松，危机下有可能加强。
发达国家是市场经济下的管制，取消汇兑、汇率、外汇和利率、信贷等管制，或者基本首先自由化，主要在直接投资上限制多一些，尤其是技术资本的输出还存在管制，对证券投资也存在限制。
如《美国投资法》不仅限制非居民对核能、海洋、通讯和空运产业的投资，还限制非居民在境内购买这些行业的股票或具有参股性质的其他证券；政府禁止向美国政府不喜欢的国家投资，间接参与这些国家的投资也禁止；外国公司投资农用土地超过10%或拥有实质控股权的，要向农业部报告。法国、德国、意大利、澳大利亚、加拿大等都存在对某些直接投资的审查和限制等。而日本虽然无限制，但外国机构很难收购日本的企业。
金融管制包括数量控制和审慎要求。发达国家对其已很强大和发达乃至成熟输出后不会被外部支配的资本流动不施加限制。发展中国家出于安全需要和监管能力状况，资本管制的范围比发达国家要广泛。 资本管制的原因 对于资本管制的原因，早期认为主要是出于资本短缺为防止资本外流而采取相应措施。其实，早期发展中国家对资本流入也是管制的。其原因在于20世纪70年代直接投资兴起以前，资本流入主要以政府贷款、商业贷款等形式出现，资本流入增加意味着外债的增加，而发展中国家外汇资源由于创汇能力有限因而是短缺的，因此控制外债成为必然。当直接投资兴起以后，针对外商直接投资流入的管制比较少（出于主权和经济安全需要的情况例外）。当然，还有一种情况是出于保护需要的资本管制。
但20世纪90年代货币和金融危机爆发后，出于防范货币和金融危机的需要，资本管制的功能和原因开始转变。金融危机之后，出于经济安全和风险管理以及审慎监管的需要，美国、欧洲等采取了某些金融管制，如对某些时间段的企业股票交易控制和限制交易等。目前，无论是发展中国家还是发达国家都存在或多或少的资本管制。
发达国家实行资本管制，有出于国家经济安全和金融安全的需要，也有出于风险管理和审慎监管、防治金融危机的需要。2001年“9·11”事件以后，出于反洗钱和反恐怖需要，美国也加强了对某些资本交易的管制和监管。可见管制的原因、对象和要达到的目的随着时代的发展而变化，不是固定不变的，也没有一个国家宣布完全取消了资本管制，允许资本完全自由流动。
从事实情况看，金汇兑体制下发展中国家外汇管制的主要原因之一是外汇和黄金的短缺。当前，发展中国家实行外汇管制的一个重要原因是本币不是国际货币，本地无法创造无限的国际货币来满足自由化的外币需求，无法满足清偿能力的需要，因此资本流动自由化和汇率自由化很容易导致金融危机或金融市场动荡，使汇率波动失去控制。因此，非储备货币国家尽管实行了经常项目可兑换，很多国家对外汇仍然有数量限制，目的是避免支付和清偿危机及金融危机，防止市场剧烈波动。
就国际经济活动来说，各国更关心别国资本管制对各种形式资本出入境的跨境交易、转移支付以及汇兑、清偿、支付管制，而对其境内的资本管制一般都是认可与接受的，这就是所谓的不低于国民待遇。但是，对国内来说，更关注的是放松境内资本管制，实行国民待遇，而不是跨境管制的放松。 放松和取消资本管制的条件 放松和取消资本管制与监管能力和经济发展阶段关系密切。观察发达国家取消资本管制的历史过程，与这些国家在国际社会的经济地位变化不无关系，与其资本过剩需要输出资本联系在一起。20世纪70年代中后期，发达国家要求输出的是直接投资，主要是突破关税和贸易壁垒，以解决生产过剩。20世纪80年代以后尤其是90年代，由于资本过剩和扩张以及谋取金融利益的需要，资本输出从直接投资转向金融资本包括衍生品输出，要求发展中国家取消资本管制，以便利资本进出就成为必然。因为资本对谋取利益的时间要求提高了，时间就是金钱，而管制是拖延时间的。
但是，如果本国经济没有进入成熟的工业化或市场经济，企业不具备国际竞争力，完全取消资本管制，让本国经济与国际经济进行竞争，这就是在同样的起跑线上竞争，强弱、大小很分明，国家经济和金融都会暴露在风险之中。如果外部金融资本试图控制本国经济、金融乃至影响政治和政局，都很容易实现。
因此，对发展中国家来说，完全取消资本管制会面临很多困难。只有当取消或放松有利于经济趋向强大、成熟时，这些选择才具有可持续性。也正因为这样的特征，没有一个长期案例能够证明发展中国家开放资本市场 、允许资本自由流动获得了成功。当然，严格的管制也没有带来有效的国民福利增加。
对资本是采取管制更好，还是完全取消管制更有效，这些事实本身不能为自己辩护，很难作出简单的正确与错误的判断。1976年，意大利汇率贬值，当局采取的是资本管制，危机很快平息，1992年意大利再次出现货币危机，选择的是放松管制，市场很快也稳定下来。经济发展阶段不同，政策措施当然要不同。
亚洲金融危机之前，国际货币基金组织极力推动资本账户开放，危机之后不再强调资本账户自由化。2008年金融危机以后，国际组织很少再强调金融自由化，因为美国、欧洲等也都加强了金融管制。
资本自由化成功的国家，往往是国际货币（体系内的）国家和成熟的工业化国家，其他国家没有如此幸运，往往是短暂的成功，不具有持久性。国际货币国家与非国际货币国家的资本流动自由化前提、进程和结果差别很大，这说明货币的地位影响着自由化的进程。放松资本管制或资本自由化的历史很短暂，从上世纪80年代算起才30多年，可能有更多未被认识到的事情和关系，对其作出结论性的判断可能为时过早。在笔者看来，至少需要50-60年，才能做出初步结论和选择。 我国资本管制的效果评价 经过改革开放30多年来的发展，我国已经不再是实行全面资本管制的计划经济体制，目前，行政审批制度有了巨大变化和改革，国家取消了数千项行政审批或下放了审批权。就资本流动尤其是资本可兑换来说，资本管制已经是部分管制，有选择的管制，不是全面管制，某些手段和方法也已经开始趋向市场化，如对金融机构的资产负债管理、资产匹配比例要求等，对管制的评价也相应需要科学化。如果从宏观经济角度来看，有选择的资本管制和有选择的自由化是有效的、成功的。
首先，作为资本管制重要内容的强制结汇和兑换管制为维护国际收支平衡、外汇储备增长发挥了积极作用，有效地支持了宏观经济的稳定。在1997-1999年亚洲金融危机阶段，对资本的管制，人民币资本项目下不可兑换不仅有效地保证了人民币不贬值的承诺，保证了外汇储备的稳定，也有效地抵消了国内外对人民币汇率贬值预期，保持了汇率的相对稳定。同样在2008年也成功地避免了金融危机的冲击。外汇管制有效地防范了货币和金融危机，这是最大的收益。
其次，外债控制使得外债余额及衡量债务安全性的各项指标（如偿债率、债务率、短债率、短期外债与储备的比率等）都在警戒线水平以内，对外保持了较好的主权信誉。
由于外汇数量的增加，汇兑环节和制度在执行中可能放松，而且由于汇率稳定，经济发展和市场很有潜力，资本项目下的资本不需要逃出，而是增加，这反过来增加了外汇储备资源的供给。这样，外汇管制、外汇储备、直接投资之间就形成了一个良性循环。
需要指出的是，我国汇兑限制下仍然有大量资本流入乃至资本流出，这也说明，汇兑限制尤其是采取合理数量限制或控制方式的前提下，仍然能够满足兑换的数量要求，也不妨碍资本流入，流入资本也能够接受一定程度的汇兑限制。汇兑限制与成本高代价的效率差之间没有必然的联系，关键在于操作。
评价效果不能仅看管制或管理本身，也不仅看统计数据关系，而要看宏观经济效果。能够避免金融经济危机，这就是最大的收益，其他任何成本都不会比这个更高。实际上资本最关注的是利润和产生利润的机会和环境，汇兑限制仅仅是其中一个部分，如果汇兑限制的数量限制不对其构成数量和时间障碍，则是可以接受的。当然，从微观来说，资本管制确实存在大量低效率问题，某些行业的保护性管制和不开放可能导致其竞争力下降和对国家的依赖，并致使自身缺乏创造性。 资本项目可兑换定义 从资本账户开放或资本项目可兑换的含义来看，由于国际货币基金组织对资本项目可兑换没有管辖权，所以也没有形成被大家接受的共同定义。不过，国际货币基金组织工作文件(1993)曾如下定义资本项目可兑换：取消对国际收支的资本和金融交易项目的外汇管制，包括数量限制、税收和补贴等。印度储备银行的定义是：按照市场决定的汇率，将国内金融资产转变为外国金融资产的自由。
在国内，一种看法认为，资本项目可兑换是取消跨境资本交易的管制，取消与跨境资本交易相关的外汇管制（包括转移支付和汇兑）。还有一种看法认为，应取消对资本流动的汇兑限制，乃至取消经常项目可兑换之外的全部限制。第三种看法认为，资本项目可兑换是取消对跨境资本交易转移支付的限制，取消歧视性货币安排，取消对跨境交易的征税或补贴。
笔者认为，理解资本账户开放和资本项目可兑换需要区别几个概念。资本(和金融)账户开放是指对外开放，在资本流入方面取消管制和限制，取消资本管制是对内而言；资本(和金融)账户可兑换是指对资本流入和流出取消管制和限制；资本(和金融)账户的自由化指汇率自由浮动，对资本流动不予以任何限制和干预。
资本项目与经常项目的不同不仅在转移和支付中存在外汇管制和限制，也在于交易本身有审查和限制乃至行政管制。因此，资本项目可兑换是指，对资本跨境交易及其转移和支付等取消管制和限制，包括取消行政、汇兑的管制、限制等。 关于资本流动的错误认识 有人认为，发达国家已经取消了资本管制，实行了资本自由流动。这是极其错误的认识。发达国家并没有实现资本自由流动，更没有哪个国家宣布实现了资本项目完全可兑换。发达国家基本取消了汇兑的管制和限制，但并没有取消对交易的管制和限制。美国、欧洲、澳大利亚的企业并购和某些行业的股权投资依然存在歧视和行政审查管制。因此，不要认为发达国家实行了资本项目可兑换，而追求资本账户的开放和自由化，那样必然带来风险和危机。
有观点认为，货币应该自由兑换，这也是错误的。目前所谓的取消资本和汇兑管制，是指储备货币资本进入发展中国家自由兑换为本币，而不是指本币自由兑换为储备货币，更不是本币可以自由进出发达国家乃至在其本土自由兑换，这不是自由兑换，而是不平等的自由兑换
有观点指出，取消管制就是允许资本自由流动，这种理解也有失偏颇。取消管制是对内来说的，对外是开放。由于本国不能印刷储备货币，因此如果没有足够的储备货币，就需要外汇管制。但是，如果资本流动体现为本币资金、实物、设备、专利、技术、商品等，可以不需要管制，而仅仅对涉及储备货币的资本跨境交易和转移支付、汇兑等实行管制。
还有一种错误观点认为，金融或资本没有国界，资本流动没有国界。事实上，没有一个国家的资本能够实现自由流动。金融没有国界是强大的储备货币资本对弱小的非储备货币国家的要求，是跨国储备货币资本的要求。而这个资本巨大，非储备货币随时存在被冲击的风险。 资本项目可兑换的风险 泰国的教训。在亚洲金融危机之前，泰国在1990年5月实行了经常项目可兑换，1991年取消了主要的外汇管制，只剩下少数对居民的限制措施，非居民从事资本流出交易不需要批准；1992-1994年为建立区域金融中心，进一步取消了管制；1993年建立离岸银行业务。流入方面完全自由，可以直接投资，也可以证券投资。非居民可以无限制地向居民提供外汇贷款，资本的汇回和偿还贷款方面也无限制，只对居民在海外购买不动产和证券投资限制，对外投资设置上限。商业银行的投资受外汇净头寸限制，为银行资本金的正负15%。这种完全可兑换，导致了金融危机的发生。
继续推进资本项目可兑换
根据国际货币基金组织对于资本账户的分类，笔者在细分的基础上罗列了78项目，增加了本币离岸交易、本币或主权货币信用证、保函、国际担保、人民币信贷等项目，在债券中，区分了本币和外币。这些，有利于更好地结合工作和实际开展人民币资本项目可兑换。
如果我们把可兑换划分为：A表示严格管制或禁止，B表示限制、管制比较多，C表示限制、管制比较少，D表示基本放开可兑换。那么，78项中，个人在境内外买卖债券、非居民境内发行和买卖外币债券、政府债券、本币离岸交易、个人担保等放款、本币国际业务等，合计有28个项目应完全禁止或管制严格；限制和管制比较多的有25项；限制和管制比较少的有13项；基本放开可兑换的有12项。基本放开和完全放开的合计25项，占全部可兑换项目的比例32%，大体上可以说，我国资本项目基本可兑换和完全可兑换的只有1/3。
但是，真正需要管制和不能放开的只有21项，占全部比重27%，其他各项基本可以逐步放开。也就是说，我国还有41%的空间可以继续放松管制，比目前可兑换的项目可以扩大一倍多。因此，我国资本项目可兑换还有很多的事情需要做。类似的本币国际业务完全可以放开，境外在境内发行本币和外币债券、发行股票以及银行对境外发放人民币贷款都可以放开。
和条件，有助于稳步推进我国资本项目可兑换。 
|
