国外如何管理国有企业2012年03月31日07:10 经济日报 我要参与(98)
编者的话 中国的国有企业，尤其是大型国有企业，长期在中国国民经济发展中占主导地位，随着中国对外开放步伐的加快，特别是加入世贸组织后，人们希望，国有企业能在中国的经济建设中发挥更加重要的作用。如何进一步深化国有企业的改革，倍加受到有关各方的关注。不久前，世界银行发表了一份最新报告，介绍了新加坡、奥地利、韩国、意大利、巴西等国家管理国有企业的经验教训和方法，探讨了中国政府如何借鉴相关国际经验，以更有效的方式行使其在大型国有企业的所有权的问题，并在此基础上提出了政策建议。 中国目前的资产管理体制由三个层次组成，即每个国有企业在最底层；在第一层次是寻求代表国家行使国有企业管理的省、市实体（即国有资产管理委员会）；持有国有企业股份并能行使治理权的中间的“第二层”实体（即国有资产管理局、四大资产管理公司，或企业集团的母公司）。 为了对中国的三层框架提供一些视角，并积累行使国家对大型企业集团所有权的经验教训，本文综合了对瑞典、英国、德国、法国、意大利、奥地利、新西兰、巴西、新加坡和韩国的国有企业的案例研究成果。 一、国有部门的规模 世界一些国家经营良好的国有企业在国民经济中的比重均相似。如瑞典只有59家国有企业，占全国GDP的约7％，以及总就业的5％。新加坡淡马锡金融控股公司拥有20家大型“与政府有联系的企业”的股份，占新加坡GDP的12％，其中有12家企业在新加坡股票交易所上市，约占市值的20％。新西兰的16家国有企业约占GDP的12％。1990年韩国公共企业占GDP的9.4％，及总就业的2.5％。 只要有能力制止有害的事态发展，一些国家的政府满足于在战略性企业中持有少数股份，让私人持有多数股份。 奥地利政府试图获得对原国有多数股企业的市场监督，并通过奥地利工业股份公司（OIAG）的少数持股保持其战略影响。OIAG原来的任务（上世纪70年代和80年代）是使国有企业免受政界的影响，同时提高企业经营的灵活性；保持对国有企业监督和战略的延续性；结束软预算约束；通过集中财政职能和其他公司服务来提高效率。为了应对经济危机和OIAG不断增长的债务，上述情况发生了变化，1993年的一项法律要求OIAG出售其在奥地利国有企业的多数股权，用这笔收入来偿还债务。但这项法律又规定OIAG的持股不得低于公司法要求的25％加1股的水平，以避免公司经营或资本结构的根本性变动（参见表1）。由于奥地利的养老金不是大的股东，而奥地利的企业法没有给国家可以用来否决恶意接管的“黄金股”，所以政府一直依靠OIAG的少数持股确保对奥地利经济有重要意义的企业做出战略决策。 4、在独立性和与国家股东联络之间取得适当平衡的董事会构成是国有企业治理的一个重要方面。韩国和瑞典发现在董事会有政府官员和非政府的局外人很有用。在英国钢铁公司，重要政府官员出席董事会会议成为与政府联系的必要方式。 1983年的《政府投资企业管理基本法》规定每一个政府投资企业的董事会都要由10名成员组成，包括董事长、首席执行官来自经济计划委员会（现财政经济部）和政府主管部门的各一名代表，以及公共企业管理或消费者保护方面的专家。董事长和首席执行官由总统任命。为了减少会导致国有企业管理层腐败的“降落伞式任命”那些与政界有关系的个人（往往是退休将军），《基本法》禁止任命外来人担任首席执行官以下的职务。其他董事会成员根据董事长的推荐由主管部的部长任命，在监事会担任非常任职务。在董事会会议上，政府的代表可以与首席执行官和董事会其他成员直接交流。虽然这是一些不彻底的解决办法，但这些措施减少了官方对政府投资企业的影响，与以前的做法相比是一个重要的进步。 为了提高效率，瑞典限制国有企业董事会的规模。到2000年，拥有国家股份的各公司非执行性的监事会成员人数为3人到14人不等，平均为7.6个成员。这还包括至少一名来自政府主管部门的高级投资经理。有这样一名参与者，国家股东在国有企业董事会就有了代表。 以英国钢铁公司为例，该公司只有一个包括执行董事和非执行董事在内的董事会。董事会的董事长以及非执行董事由工业部部长任命，任期三年，可以连任。一般有最多7名非执行董事。执行董事被任命负责各经营部门、财务、人事以及研究与开发。根据董事长和非执行董事的推荐，由工业部部长任命董事会中的首席执行官和执行董事。一般在董事会会议上讨论的问题有企业滚动计划、年度预算、每月贸易报告、首席执行官的报告、重要投资项目、撤销投资，以及企业关闭。参加董事会会议的有来自贸易和财政部的高级公务员，以便与这两个主要的政府部门联系。 5、为了鼓励国有企业董事会有自己独立的观点，可以尝试各种方式以使国有企业的董事会免受政治干预的影响。 例如董事会可以包括来自私营或非盈利部门的非执行董事，甚至可以成为多数；新西兰国有企业的大多数由国家股东任命的董事来自私营部门；挪威国家石油公司（国家拥有81％的股权）的7人董事会中包括1名律师、1名大学的代表、1名工会代表，以及私有企业的总裁；奥地利的OIAG有一个15人的监事会，其中有来自劳工联合会的5名劳工代表。 在一个所有权多元化的国有企业，非国家股东的权益能够依据公司法、商业法或证券法规得到保护。在实行普通法的制度下，受托责任的概念比较容易推进。 其它有利于提高国有企业董事会行使有效管理能力的方法包括：（i）国家和其他股东重视董事会任命；（ii）董事之间进行适当的分工；（iii）建立董事会程序。新加坡在这方面树立了好榜样。在新加坡，淡马锡十分重视GLC董事会董事的任命，并鼓励GLC董事会组织成立审计委员会、董事会提名委员会和执行薪酬委员会。另一范例国家是瑞典，该国国有股股东全面修订了董事任命程序，并为管理指导董事会制定了任命程序规则。 五、“第二层”股东的特殊问题 “第二层”股东（如持股基金、企业集团的总公司，资产管理公司）的所有权和管理可遵循现有的“第一层”股东和独立的国有企业间的模式。例如，新加坡淡马锡依照标准公司法获取其适当的投资回报，同时由商业型的董事会来行使管理。而巴西国有大型企业集团则依靠常规的股东大会、董事成员任命和董事会程序来管理众多的子公司。 第二层股东产生的特殊问题涉及到国家财产的处置以及国家债务的产生。例如，当国有持股基金从国有企业分得红利（或股份），或从国有企业股票销售中获利时，这些利润是否应收入国库或由基金进行再投资？国有持股基金或企业集团的国有总公司应在其债务或产权投资方面有哪些法规？为解决不良贷款问题而成立的资产管理公司怎样管理不景气的国有企业中由债务转换而来的股权？ 1，国家持股基金———应慎重考虑任何一项允许国有持股基金控制和将现金储备再投资于企业，或借出、借入，或延长为企业提供举债筹资担保的提议。 新加坡淡马锡不从事贷款业务。它期望GLC从市场上获得商业贷款。虽然淡马锡不向外公开财务状况，但淡马锡仍以负责和谨慎的态度，对GLC的国家所有权利益行使自己相对被动的管理。最近有报告说新加坡政府准备改变淡马锡对GLC只行使被动财务管理的状况，让其能发挥更加积极主动的作用。旨在考察如何帮助新加坡在未来更具竞争力的一家经济检查委员会于2002年5月建议，淡马锡应该帮助GLC实现核心业务国际化，将它们发展成根在新加坡、开发在全球的富有竞争力的企业。淡马锡表示它将出售那些“不再相关或没有国际发展潜力”的业务。淡马锡同时准备采取发售股票或通过并购，减少它在那些“有潜力走出国内市场”冲向地区或全球市场的公司中的股份。当然，政府将继续拥有“关键资源”，如水、能源、天然气设施，以及航空和海港。 奥地利OIAG最初的任务是将国有企业与政治分离，促进企业的灵活性、确保企业战略和管理的连续性；实施强硬的预算限制政策；集中财政和其它公司服务。从20世纪70年代开始，奥地利进入经济衰退时期，其标志是石油危机和新兴市场上原材料的竞争加剧。80年代中期，政府相应对OIAG和其拥有的公司进行调整，OIAG的各大公司被拆分成独立的市场型小公司。议会同意OIAG进行资本结构调整，但禁止今后向其注入国家资本。80年代后期经济出现转折，OIAG的公司立即采取雄心勃勃的举债筹资收购政策。但在90年代早期，经济情况恶化：钢铁和铝的价格跌至30年来最低点，OIAG的债务在1992年增加到14亿美元，到1994年则是50亿美元。为处理公共债务和恢复OIAG所投资的公司的活力，1993年政府出台的一项法案改变了OIAG的管理制度。OIAG从多数控股减少至有否决权的少数股权，并用股票销售收益支付债务。 2.企业集团--以市场为基础的投资、合并和收购比行政管理更容易建立成功的企业集团。 巴西成立于1973年至1975年的巴西国有钢铁企业集团Sidebras试图通过行政管理途径寻求发展，结果遭到失败，成为企业行政管理方式失败的典型事例。Sidebras从未控制其子公司。尽管从行政管理的角度来看是个好主意，但是Sidebras从来没有能够协调和规划巴西整个钢铁业。在许多情况下，它只是新增加的一层官僚机构。1990年，政府对Sidebras进行破产清算。 3.资产管理公司--有许多国有资产管理公司的事例，它们的建立是为了解决不良贷款问题和管理抵押资产，如房地产。在特殊情况下，这类资产管理公司在资金稳定和解决某些资产问题方面可能发挥有益作用。但是，它们却不适合经营公司的重组。东南亚金融危机的经验表明，如果资产收购仅占国内生产总值较少的比例，国内金融市场广而深，以及同类（如抵押贷款、不动产、现金和市场债券）资产收购，那么资产管理公司更有可能获得成功。此外，如果面临的问题相对比较简单，例如打捆和拍卖未重组的不良贷款，资产管理公司也有望取得成功。但是，公共资产管理公司不得不管理数额较大的由债务转换而来的公司股权的事例寥寥无几。 (责任编辑：闫昱) |
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