税务机关代开发票是税务总局为强化税源监控出台的一项措施，对税收征管增加税费收入发挥了重要作用。但在日常业务操作中由于监管机制的不健全和审核把关不严，对经济事项的真实性缺乏监督，使得某些单位利用代开发票途径套现，造成大量财政资金流失，有的还直接引发了经济腐败案件。
2004年9月，国家税务总局《关于加强和规范税务机关代开普通发票工作的通知》（国税函[2004]1024号）文件明确了代开发票的概念：是指由税务机关根据收款方（或提供劳务服务方）的申请，依照法规、规章以及其他规范性文件的规定，代为向付款方（或接受劳务服务方）开具发票的行为；规定了申请代开发票的范围与对象：是对特殊的几种环节和临时性的经济活动在发生经济事项时由申请人向税务机关申请代开发票的行为。该规定的出台强化了税源征收，而对申请人申请代开发票时经济事项的真实性缺乏明确具体的规定，从而使监管成为“盲区”。由此带来的弊端是：“代开发票”助长了虚假经济活动，给一些机关、事业、学校、国企等单位套取现金，用于非正常消费提供了方便条件；“代开发票”往往是以大量的财政收入流失，换取少量的税金收入，扰乱了正常的经济秩序。
怎样才能确保税源不流失，又能杜绝申请人代开税票中的虚假业务呢？笔者建议：
一、完善代开税票管理制度，探索业务调查、税票代开、监督检查“三位一体”的监管模式，确保经济活动的真实性及财政收入的完整性。
二、健全税务机关代开发票的问责制与责任追究制。这包括三层含义：首先要建立相应的责任制，其次在代开发票出现大的问题时要能够启动问责机制，第三才是责任追究制度。没有责任制，只能造成职责不清、分工不明、无责可追、无人可罚。在代开虚假发票问题上，势必造成屡查屡犯、屡禁不止的不利局面。
三、建议国家相关部门对税务机关代开税票的情况进行一次专项调查，对玩忽职守弄虚作假的相关人员依法追究相应的法律责任，进一步完善体制机制，推动税收征管体制的深化改革。
（作者：审计署郑州办 王道通 吴艳萍） | 
