安志放 我国正处于社会急剧转型和城市化加速发展时期，公共危机呈现出高发态势，给城市造成了巨大的危害和损失，迫切需要找到更合理、更有效的应对方法，来提高城市公共危机管理的效能。战胜公共危机，至关重要的就是要在危机爆发前做好充分的准备，避免在毫无准备或者准备不充分的情况下被动迎战。推进危机预防工作，实行常态化管理，增强城市抗击危机的能力，是减少危机发生、降低危机损失的现实选择，也是我国城市公共危机管理亟待研究的重要课题。
一、“以预防为主”和“常态化管理”的公共危机管理思想基础
我国古代政治家和思想家曾经说过：“凡事预则立，不预则废。”在现代公共危机管理中体现为要求管理人员和公众树立危机意识，积极预防，要把危机管理纳入到常态化管理之中，常备不懈。
1.“以预防为主”是现代公共危机管理的重要原则
危机预防，是指在危机发生前，通过政府的主导和全社会的动员，采取各种有效措施，来消除危机隐患，避免危机发生；或者在危机来临前做好充分准备，防止危机扩大或升级，最大限度地减少危机造成的损失。危机预防是公共危机管理的第一步，是避免危机大规模爆发，防止危机扩大、升级，减少危机损失的关键，也是其他危机管理措施的基础。因此，“预防为主，准备在先”，是现代危机管理的一条重要原则，也是现代危机管理与传统危机应对的重要区别之一。
2.“常态化管理”是提高危机应对能力的有效途径
“常态化”，就是日常工作的标准要求，是管理的过程和措施。危机常态化管理的实质是把危机管理行为渗透到危机生命周期中，渗透到一个组织的日常运作中。“常态化管理”为我们提供了一种整体上动态分析公共危机管理的思路，公共危机管理必须从强化事前预防和日常管理的环节来出发，提高政府和社会有效的应对危机的能力。对于危机管理者来说，如何建立在灵活的组织结构基础上运用现代科学技术，通过危机监测、危机预警和危机预控等一系列方法，把危机消灭在潜伏期或萌芽状态，或在危机没有爆发之前就能够控制危机，比起危机爆发之后再采取措施有效得多。危机管理者应该主动管理可能存在的危机或者风险，并尽可能提前加以解决，而不是一味地等待危机爆发以后再被动应对。
二、我国城市公共危机预防与常态化管理存在的主要问题
我国的公共危机管理是近年才开始发展起来的，理论研究和实践方面都处在起步阶段。城市公共危机的预防与常态化管理是我国公共危机管理中的薄弱环节，这方面存在以下主要问题：
1.城市公共危机管理体系尚不健全
城市公共危机管理体系应是一个融合了公共危机管理组织目标、组织结构、职责分工、运行机制以及技术保障在内的有机整体。我国大多数城市的普遍做法是，设立一个非常设机构——突发公共事件应急委员会（简称市应急委）统一领导全市的公共危机应对工作。市应急委下设办公室，作为日常办事机构。市应急委办公室（简称市应急办），设在市政府办公厅，与市政府总值班室合署办公。由于市应急办层次较低，独立性较差，不具备专业性和权威性，难以发挥预防预警、应急处置和综合协调功能，也难有专门的力量去研究制定长期危机管理战略和应急计划，也不可能将各方面的社会力量和资源整合到统一的制度性框架体系之内。一旦危机爆发，市政府常常临时成立专项应急指挥部，并指定一个职能部门牵头负责。如禽流感发生时，指定农业局负责应对，而甲流感来临时，又责成卫生局负责。就这样，每一次危机来临，负责应对危机的职能部门都是仓促上阵，缺乏足够准备，怎么可能履行好自己的使命。因此，我国城市公共危机管理当前所面临的一项刻不容缓的任务，就是首先应致力于建立一个完善的城市公共危机管理体系。
2.城市公共危机管理机构的预防职能不甚明确
我国许多城市的公共危机管理普遍存在着“重处置，轻预防”现象，往往只强调公共危机管理机构的应急处置职能，而预防职能却不甚明确。由于公共危机的影响会涉及到城市的众多方面，城市公共危机的预防必然也会涉及到众多的职能部门。因为没有机构对危机预防进行统管协调，在增加了对城市公共危机管理资源占用的同时，却起不到应有的作用，甚至还会产生负效应。一是各部门分别组建自成系统的监测、预报、预警网络，网点重复建设、设备重复购买，浪费惊人的现象十分严重。二是许多本属于一件事情的职责被人为地割裂开来，造成某一确定的问题却没有确定的部门负责，反而使之成为新的危机隐患。
3.城市公共危机预防与常态化管理工作不到位
因为公共危机的突发性、偶然性和发生上的小概率，一些地方、部门、单位对危机预防的认识还不够清楚，总存在侥幸心理，常态化管理工作不到位，使得城市公共危机管理常常陷入到“亡羊补牢”式的怪圈：在危机爆发前没有去采取足够的措施去预防危机，当危机发生后又大张旗鼓地采取运动化或突击化的措施加以整治。近年来，为更好地应对公共危机，中央要求各级地方政府、政府部门、事业单位、企业制定应急预案，但在某些地方应急预案却变成了应付领导、应付上级检查的“应付预案”。有的应急预案是千篇一律、互相抄来抄去的官样文章，没有经过专家论证，缺乏科学性和可操作性；还有的应急预案制定以后就被束之高阁，各有关部门都没有按预案做好充分准备；一旦危机发生，应急预案如不能及时有效地发挥实际效用，其危害和损失将难以估量。
4.广大市民普遍缺乏危机预防意识和防范能力
城市公共危机管理最重要的内容之一就是保障全体市民的生命财产安全，而市民们的危机预防意识、自我防范能力不仅关乎他们自身的安危，也关乎危机管理的成败。近几年来发生在我国城市的一些重大公共危机事件，如北京密云游园踩踏事件、成都公交燃烧事故、吉林商业大厦火灾、上海“11·15”特大火灾事故的教训告诉我们：如果事故现场周围的群众具有起码的自救、互救知识，绝大部分人的伤亡都是可以避免的。因此，要防止危机发生，或者最大限度地减少危机造成的损失，需要全社会都树立起危机预防意识，提高危机防范能力。要使广大市民都意识到，危机管理与人人有关，危机管理人人有责；要争取让每一个人都明白，自己可能会面临一些什么样的危险，遇到危险时应当向什么部门求救，到什么地方避险，应当怎样自救，怎样互救，怎样配合公救。
三、基于预防的城市公共危机管理体系构建思路
为实现对公共危机的充分预防和有效控制，城市公共危机管理体系的构建应坚持预防为主的原则，将日常管理和应急处置有机结合起来，并从组织系统、运行机制、技术平台三个层面进行展开。
1.城市公共危机管理组织系统
要预防和战胜公共危机，必须事先建立起一整套公共危机管理的组织系统。城市公共危机管理组织系统应以减少层次和制约、提高效率以及节约资源为目标，覆盖在日常管理和应急处置两个截然不同的状态下的任务需要。城市公共危机管理的组织系统应包括决策和指挥系统、各种专业的救援系统、信息传输和处理系统、物资准备和调度系统、人员培训和技术储备系统等。各系统都有各自的功能职责和构建特点，在执行任务时要能够相互联系、互相协调。尽管每个城市的公共危机管理组织系统在具体设置模式上会存在一些差异，但是建立常设性的公共危机管理机构及循名责实的应急指挥中心却是必须的。
2.城市公共危机管理运行机制
城市公共危机管理运行机制为在日常及应急条件下的操作提供具体模式，实现公共危机管理机构在日常管理和应急状态下的工作程序及两种任务状态的切换。城市公共危机管理机构既要建立负责有关公共危机管理的经验总结、理论研究和危机预防的日常工作机制，也要建立以城市应急指挥中心为龙头、各职能部门参与联动的应急处置机制。经城市公共危机管理机构下达的指令应具有绝对的权威性，各参与联动的职能部门必须无条件接受指挥，不得以任何借口推诿或者敷衍；并且还必须建立与本部门业务性质和工作量相适应的应急联动处置队伍，配备必要的装备、物资，坚持24小时全天候备勤。
3.城市公共危机管理技术平台
城市公共危机管理技术平台的建立要针对城市公共危机的基本问题，并考虑公共危机管理过程的具体需求。在结构上，通常应包括监测预报系统、综合信息平台、综合通信指挥平台、专家辅助决策支持系统、应对不同危机类型的专业子系统（如气象灾害监测系统、重大危险源动态管理系统、重大疾病控制系统、城市防震减灾系统）。在技术上，其主要内容就是建立一个高科技的指挥调度中心，采用现代计算机技术，先进的指挥调度通信系统和信息化管理系统，将城市公共危机管理应急指挥中心和公安、消防、卫生、城管、交通、市政、电力、电信和其他相关部门，以及各种专业救援机构和非专业救援机构都纳入一套智能化信息处理和通讯平台之中；同时，把传统的报警系统和特号服务系统“110”、“119”、“120”、“122”整合为“一号拨入”的联合接警，以实现快速响应、联合行动和统一指挥，为城市公共危机管理提供保障和支持。
四、加强我国城市公共危机预防与常态化管理的对策建议
城市公共危机管理涉及到城市的稳定和发展，在我国经济社会发展的现阶段具有重要意义。为保障城市健康正常的运转，加强公共危机预防与常态化管理，针对我国城市公共危机管理所存在的薄弱环节和主要问题，特提出以下对策：
1.进一步明确城市公共危机管理机构的预防职能
各城市需根据《突发事件应对法》制定配套地方法规，进一步明确城市公共危机管理机构的预防职能，使其实现两个转变：就是要从过去的以应急处置为主、被动应对，向预防准备为主、主动出击转变；由过去的以部门为主的分割管理，向联动配合、全过程管理的综合管理转变。城市公共危机管理机构应理顺关系，加强相关职能部门之间的协调与配合，有机整合组织、资源和信息，提高管理效能，避免各自为政、重复建设和铺张浪费。
2.认真落实城市公共危机预防与常态化管理工作
城市公共危机管理要将关口前移，防患于未然，把各项工作落实在日常管理之中，预防与应急处置、常态与非常态有机结合，加大对容易引发特别重大、重大危机的危险源、危险区域和不稳定因素的监控力度，立足于早发现、早报告、早控制、早解决，力争把公共危机造成的损失降到最低限度。城市公共危机管理机构要加强预案管理，规范预案编制、修订和执行工作，切实提高预案的针对性、实用性和可操作性，定期组织开展预案演练；各职能部门按照“谁主管谁负责”的原则，实行主要负责人负责制，切实做好本行业、本系统的预防工作；所有单位都需建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，掌握并及时处理本单位可能引发危机的问题。
3.着力提高广大市民的危机预防意识和防范能力
公共危机的预防意识是公共危机管理的心理基础，没有预防意识，就不可能在全社会形成合力，真正完成各种预防和准备措施。要通过宣传、教育、培训，培养广大市民的预防意识，切实增强他们的自我防范能力，提高整个社会应对公共危机的水平。一是将历史危机事件的发生日期作为纪念日，并在这一天举行各种纪念活动，如举行大型集会、鸣放防空警报等等，以警示广大市民居安思危并防范于未然。二是利用各种媒介和传播手段，广泛宣传应对危机的各种知识，提高广大市民对危机的认识程度，从而积极应对危机。三是投入一定人力、物力、财力，有计划、分层次、有针对性地开展全民性的危机教育和训练，不仅要让广大市民了解危机预防的知识，还要让他们通过培训和演练，真正掌握自救和互救的技能。
总而言之，危机预防不是一朝一夕能完成的事，既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸，需要常抓不懈，持之以恒。在人类的历史进程中，危机总是此起彼伏，不断发生，一个危机的结束往往意味着另一个危机的萌生。因此，对于一个现代城市来说，公共危机预防和常态化管理是一项不能停止的工作。□
（作者单位：贵州大学经济学院公共管理系）
