第15期
内部资料·学术交流·注意保存 2009年03月18日
东中西部区域发展和改革研究院
“十一五”国家重点研究项目《科学发展观丛书》编委会办公室 编
突发事件、应急管理及相关问题探讨
——“突发事件与应急管理”研讨会观点综述
2009年3月16日，东中西部区域发展和改革研究院召开围绕“突发事件应急管理”为主题的研讨会，会议由于今主持。与会专家对“国家“十一五”重点项目“领导干部学习读本《科学发展观丛书》子课题之一“突发事件与应急管理”阶段性成果进行了讨论。本次讨论主要观点综述如下：
一、关于公共危机与突发事件之间的关系问题。有专家指出，危机强调的是突发事件爆发后形成的一种状态，表现为危害日益增多，影响面越来越广，组织与公众要求尽快予以解决和恢复。
也有专家认为：突发事件与危机是有一定区别的。因此，应严格把二者区别开来。突发事件不一定能构成危机如空难、恐怖袭击、洪水等，如处理不好可能转变为危机。而危机也不一定都是突发事件，可能有一个演变过程。如经济危机、金融危机、信任危机等。应对危机进行准确定义。危机一般可以描述为，客观事物在发展过程中出现的可能导致危险性结果的紧急状态。不管什么事物只要出现可能引发危险性结果的紧急状态，都可以称之为危机。应确定危机控制与管理的原则、注意事项、应具备的条件，如法规、机制、预警、计划、准备等。应确定预发性危机和突发性危机的不同控制与管理方法。
专家一致认为，所谓公共危机管理，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程,针对潜在的或者当前的危机,在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动,以期有效地预防、处理和消除危机。
有专家提出，从管理危机全面内容来看，包含“12345”共五方面内容：一个核心价值观即公众利益至上；两大基本行为即信息沟通活动和利益损失控制和恢复行动；三段管理流程即危机前管理、危机中控制与解决、危机后总结与改革；四项基本活动即危机决策、媒体沟通、网络建构、法案完善；五种危机应对态度即回避、适应、强制、妥协、合作。
二、危机管理的内容。危机管理的内容众多，从最根本的角度分析，专家学者一致认为危机管理的核心内容：一是告诉公众和相关利益各方危机的真相；二是控制和弥补由于危机事件造成的公众和相关利益各方的损失即沟通活动和控制恢复行动。前者告诉危机相关方“是什么”，以满足利益各方的知情权；后者表明政府组织正在“做什么”，以实际行动控制事态，挽回损失，弥补利益。
专家指出，在我国危机管理中两大核心内容正逐步走上规范化、法制化轨道。
第一，沟通：2006年1月8日颁布实施的《国家突发公共事件总体应急预案》中明确规定“ 3.2.1信息报告：特别重大或者重大突发公共事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。应急处置过程中，要及时续报有关情况；3.4信息发布：突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。 信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。
而各地出台的《应急预案》，也关注公民权利的保护。比如，为确保重大突发公共事件发生后公众的知情权，北京市的《应急预案》要求，承担突发公共事件处置的主责单位应指派专人负责新闻报道工作，及时、准确报道突发公共事件信息。
第二，行动：为最大限度地减少突发公共事件造成的人员伤亡、财物损失以及环境破坏等，广西的《应急预案》建立了多方面相应的应急保障措施。而海南省在其《应急预案》中则强化了以人为本、依法规范、属地管理、资源整合、预防为主、比例原则、补偿原则、救济原则等八大工作原则。
专家一致认为，在突发事件与应急管理中，在管理流程上应划分为危机前、危机中及危机后管理。针对我国突发事件与应急管理中和的信息问题，有专家提出了如下建议：
目前我国应急管理中的信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用。一则为决策者提供及时和准确的信息；二则为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时，都是以部门为单位逐级汇报，缺乏快捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集，迅速汇总。针对此问题，专家提出公共治理结构的优化。
三、关于突发公共事件与危机管理中的案例研究。在松花江污染事件中，如何保证政府从社会公共利益出发来承担传播与己不利信息的信源角色，不仅是传播学的思考，更是社会学、政治学的思考。与会专家学者认为，涉及公共利益的事件，“公开是原则，不公开是例外”。这才是公共危机传播的国际惯例。知情才能理解，理解才能万众一心、共度难关。
有专家认为，从这次哈尔滨停水事件可以看出，我国应对突发公共安全事件的机制还很不完善。全城停水严重影响了数百万市民的基本生活，加上政府和民众相互信任度严重下降、谣言四起等因素，给哈市造成了一定程度上的混乱。因此，在应对突发危机事件时，应对的方式及策略上都存在缺陷是在所难免的。目前中国已进入事故高发期，形势十分严峻。能否妥善处理这些突发事件，关系到党的执政地位的巩固，关系到社会的安定团结。针对社会上的众多谣言，黑龙江省启动应对突发事件新闻宣传机制，省、市政府的发言人及时发布信息，释疑解惑，引导媒体充分报道政府应对水污染事件的措施和策略，满足了公众的知情权，市民在知道了事实真相后，谣言渐止，恢复了正常的生活，确保了社会稳定。这次的停水事件留下了一个深刻的教训：任何时候都不要把公众简单地作为管理对象，而是要把他们当做应对突发事件的主力军，无论如何都不能剥夺他们获取与自己生活、身体健康息息相关的信息，切忌漠视甚至牺牲公众的知情权。及时公布相关的权威信息，满足公众的知情需要，对于争取公众的理解和信任，减少社会恐慌，保持社会稳定等都意义重大。
有专家认为，新疆”3·7炸机未遂事件”，是突发事件应急管理的典型案例。面对突发事件，南方航空CZ6901乘务人员凭借良好的职业素质和高度的责任心，及时发现问题，果断采取措施，成功的粉碎了一起有组织、有预谋的恐怖炸机事件，阻止了分裂分子对中国奥运会的破坏，避免了可能引发的严重公共安全事故和国际新闻事件，说明南方航空深入推行科学安全理念，牢固的树立了安全意识，将应急管理落到了实处。也充分表明我国机场方面安检存在重大的纰漏，公共安全形式不容乐观，空防安全形势依然严峻，安全是航空业永恒的主题，也是航空公司最大的社会责任。
四、在危机管理中的媒体对策。有专家指出，在危机潜伏期，应确定危机信息源；危机意识宣传员；良好的媒体关系建构；准备新闻稿；培训危机应对人员(新闻发言人、接线员、危机部门人员、一般员工)。
专家认为，在危机爆发期：第一，时间第一，“说真话，立刻说”，掌握对外发布信息的主动权；第二，言行一致，确立信息沟通的可信度和权威性；第三，明确危机事务发言人及规范的信息发布渠道，危机发言人必须与最高决策层有直接沟通，本人有权参与决策；第四，恰当处理与“敌对”媒体的关系，尽量避免与媒体对峙的态度，少用“无可奉告”之类的外交辞令。第五，与媒体合作，及时动态沟通，将组织应对危机的积极主动行为及出台的有关政策告知公众，籍此获取公众支持。
在危机恢复重建期：邀请专家进行理性分析，多侧面多层次分析，引导教育社会公众；发动组织内部员工和外部利益公众发表正面言论，引导社会舆论的方向，重塑政府良好形象。
有专家认为，媒体应对需依照“三不政策”：
第一，正视问题，不学“非洲鸵鸟”。在现代社会里，人们对组织的社会责任提出了更高的期望。所以倘若一个组织在发生危机事件时，不能与公众进行沟通，不向公众表明态度，只能招致外界的更大反感，只会损失更多。所以当危机爆发的时候，政府必须在最短时间做出最快的反应，才能掌握主动权。如果政府不主动去填补信息真空，在互联网时代，流言和小道消息就会泛滥，不利的舆论会给政府带来更大的损害。
第二，开诚布公，不可去“挤牙膏”。对大多数政府部门或官员来说，危机发生时他们不会当“鸵鸟”，他们多多少少会向外做出说明，只可惜，大家大都不是开诚布公，一古脑儿地勇敢承认自己的一切错误，而是被动地，像“挤牙膏”似的，每次一点一点地应付外界的质询与诘问，使人们更产生恐惧与怀疑，给政府的公信力带来致命打击，甚至消亡。人非圣贤，孰能无过？在危机事件发生后，政府如有诚意，敢于向公众提供甚至外界还不知的信息，并做出最彻底负责，而不是“挤牙膏”式的应付，是会在最大的限度上赢得社会公众的原谅。人们感兴趣的往往并不是事情本身，而是政府对事情的态度。
第三，一个声音，不能“七嘴八舌”。中国有句古话叫“三人成虎”，讲的就是人多嘴杂的可怕。在现实生活中，由一人说出的话，经过多人传播后都会变了样，更何况话从多人口出。所以，当政府在危机中要对外说话时，必须先明确怎么去说，谁来说，跟谁说，内部要确定统一的发言人，如果正职领导一个表态，副职领导又是一个表态，危机一线工作人员再来表个态，那么事情只会越弄越糟。因为危机的不确定性，紧急关头，组织内部的人员很难立刻对危机达成共识。所以，越是危机时刻，越要首先明确政府中谁是组织对外信息发布的惟一出口，由这个人在第一时间传递出最适当的信息。
五、在如何提升政府应急管理能力方面。有专家提出了如下建议：
一、坚持以人为本、关注民本民生，是政府应急管理工作的出发点和落脚点。危机管理和应急机制是政府的一项重要职能，是衡量政府管理水平和执政能力的重要指标。
二、坚持寓应急管理于常态管理之中，是政府应急管理工作追求的最高境界。应急管理的最高境界应该是居安思危、防患于未然。所以在进行应急管理时，首先应该树立的一个核心理念就是做到应急管理的常态化。常态化管理，需要注重对于民众危机防范意识和能力的培养，将危机教育纳入学校教育、成人教育的范围内，经常地、有针对性地开展应急方案的预演，在实践中不断检验和改进危机防范措施。近几年来，唐山市唐海县一方面积极做好各类突发公共事件的预防和处置工作，一方面注重将应急管理寓于常态化管理之中。使应急工作做到有章可循，确保处理问题及时、准确、妥善、高效。具体措施如下：一、建立健全社会保障体系；二、完善党内关怀机制和贫困帮扶机制；三、建立失业、养老、医疗等社会保险制度；四、建立健全矛盾排查调处体系和法律援助体系；五、建立健全社会安全阀机制，对于防止风险升级与促进社会稳定起到了应有的作用。应急管理水平实际上是一个政府常态管理能力在紧急情况下的集中体现。
三、加强应急管理的专业化制度化建设，是提高政府应急管理水平的当务之急。应急体系建设和应急管理工作，必须统筹研究，突出重点，整体推进。当务之急是培养一支专业化的应急研究和管理队伍，设立专业化的部门，对应急管理的规律进行科学的研究和总结，提出中长期的应急管理预案。同时健全制度体系，建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制。专家建议在四个方面下工夫：首先，完善应急预案体系。第二，加强应急队伍建设。第三，健全应急运行机制。第四，全面提高保障能力。
四、建立健全应急管理体系和平台，是提高政府应急管理水平的重要保障。专家建议要健全四大网络：一是建立领导责任网络；二是建立工作值班、信息报送网络；三是建立工作预案网络；四是建立了政府应急联动系统。
专家一致认为，近年来，随着我国经济社会的快速发展，坚持以科学发展观为统领，努力构建政府统一指挥、社会共同参与、部门协调运转的工作机制，全面提升重大自然灾害、突发公共事件应急管理能力，保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，成为当前各级政府提升行政能力的重要课题。
东中西部区域发展和改革研究院
科学发展观丛书编委会办公室
突发事件与应急管理课题组
二○○九年三月
■编辑：焦健 ■审核：于今
