于今|东中西部区域发展和改革研究院院长 2003年春的SARS疫情暴露出我国应急法律规范缺口多等问题，给我们的深刻教训和启示。同时表明，人类进入21世纪后所面临的风险具有明显的复杂性、不确定性、新奇性、异常性、跨界性等特征。本文是时任东中西部区域发展和改革研究院执行院长于今出席“2006年全国政协突发事件与应急管理专家座谈会”发言。经作者同意，略有删减，文章仅代表作者观点，供诸君参考。 本世纪以来，世界上各类突发公共事件不断发生，如何避免危机或降低危机所造成的损失已成为各国政府发展经济、稳定社会、保障人民生命财产安全的紧迫任务。与此同时，随着全球减灾工作的发展，尤其是国际减灾十年活动在世界范围内的广泛开展，科学应对和及时、有效地加以处置，成为当今各国政府必须面对的一个重大课题。 我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一，素有“无灾不成年”之说。特别是现代化建设进入新阶段，改革和发展处于关键时期，工业化、城市化加速发展，新情况、新问题层出不穷，重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会安全事件时有发生。这些都迫切要求我们认真研究如何应对突发事件，以最大限度地减少突发事件的破坏性乃至避免突发性公共危机的发生。 什么是突发公共事件？突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发公共事件主要包括以下四类：(一)自然灾害；(二)事故灾难；(三)突发公共卫生事件；(四)突发社会安全事件。 从国际范围来看，突发事件的性质一直在发生变化，这不仅改变了传统危害、甚至制造了新的危害；同时，突发事件发生的背景条件以及社会管理风险的能力也在发生变化，这表现为灾难与事故的传播方式、应对方式的改变，以及社会与经济关键系统脆弱性的扩大。 例如：美国2001年发生的911事件和日本沙林毒气攻击事件之类的恐怖袭击，欧洲大部分地区爆发的特大规模洪灾、澳大利亚灾难性的森林火灾以及加拿大的冰雹袭击，人际传染（艾滋病和埃博拉病毒）和动物（疯牛病）的新发传染性疾病，由计算机病毒或单纯的技术性事故导致的关键基础设施重大故障等。这些变化已经使各个国家、地区和世界性组织深刻认识到整个国际所面对的环境威胁正在发生巨大改变。 以上提到的这些“重大突发公共事件”尽管表现形式都有不同，但它们的确有本质上的相似之处：带有强烈的外部性与公共性，一旦发生，往往会给整个社会和经济赖以生存的关键系统和设施带来严重损害，并给传统的应急管理工作和应对机构带来巨大的压力。对于政府决策者而言，当今世界面临的威胁极其复杂，并且需要及时予以处理，因此，如何作好充分的准备无疑是摆在面前的一项严峻的挑战。 从严重性来看，表现为逐渐增加，其中一个主要的表征就是特定类型的重大灾难发生的频率与量级呈上升趋势：第一，自20世纪60年代以来，全球自然灾难的发生率，特别是洪灾、暴风雨和干旱等，呈急剧上升的趋势。在20世纪的最后十年间，自然灾难在全球范围内导致大约79000人死亡，2亿人受到灾难的冲击。第二，从20世纪70年代以来，技术性事故的发生率，诸如爆炸、火灾以及交通事故，也呈快速的增长趋势。诸如1987年菲律宾渡船碰撞事件造成4375人死亡；1984年印度博帕尔化工厂事故造成3000人死亡；1986年切尔诺贝利核反应堆融毁造成31人当场死亡，135000人遭受损伤，经济损失达28亿美元；1988年英国阿尔法钻井平台爆炸事件造成167人死亡，经济损失达30亿美元。在20世纪90年代，这些事故平均每年造成的死亡人数达8000人，67000人受到灾难冲击，而且经济损失巨大，但是仍然很难把握其内在的规律。第三，涉及卫生问题的灾难也频繁出现。据统计，全球每年大约有1300万人死于传染性疾病，主要是麻疹、肺炎、霍乱、艾滋病、肺结核以及疟疾等；此外，传染性疾病还可能引发其他疾病，如癌症等。2003年爆发的SARS危机就是重大卫生风险的一个典型案例。 从影响速度与影响范围来看，突发事件的一个重要变化就是能在短时间内在不同的时空领域产生深远影响。当今，随着网络化时代的到来以及各个领域之间依存度的迅速提高，即使一个地方事件也能通过技术或者金融网络、商业运转、移民、公共卫生或者环境等渠道对其它地区、甚至是相隔甚远的地区造成实质性的连带影响。“世界上任何一个大城市或工业中心发生灾难性的自然灾难所带来的损害，可能会造成整个国家经济体系的崩溃，从而可能对全球的金融市场产生巨大影响。” 从规模来看，重特大突发事件对现代社会的影响，尤其是社会关键资源和公共行政能力的影响与冲击呈上升趋势，而且这种趋势会持续存在。基于1995年神户地震的经验，有保险公司认为，如果东京发生大地震，将导致10000亿至30000亿的经济损失，相当于日本GDP的25%-75%。在1999年联合国国际减灾十年的闭幕式上，日内瓦托管委员会（Geneva Mandate）指出，“世界正逐渐面临由危害引发的大规模灾难的威胁之中，这将给我们的社会、经济和环境产生长期的负面影响，并且妨碍可持续发展的能力。”同时，重特大突发事件对社会关键资源与公共行政能力的巨大的潜在影响与冲击表现的尤其突出。在关键领域表现为：公共卫生、运输、能源、食品和水源供应、信息和通讯、安全保卫系统等。在履行关键职能的能力方面表现为：卫生设施、交通、能源、食品和水源、信息和通讯系统的供应，以及安全和稳定工作等。 世界各国政府面对公共事件上有以下的发展变化趋势：（1）成立或完善国家安全或应急管理组织，加强对重大突发事件进行统一管理，预警预测，迅速反应。为了保持紧急状态处置工作的效率和效益，各国均设立了专门性处置机构，统一应对和处置重大突发事件。如英国新成立的内阁办公室的国内紧急状态秘书处；日本政府在内阁增加安全保障会议的职能、在总理府新设相当于副部长级的危机管理总监和内阁危机管理中心；俄罗斯联邦安全会议、紧急事务部等；美国的联邦紧急事态管理局（FEMA）等。（2）建立和完善国家应急管理机制。（3）使用灾难宣告和紧急状态宣告，并以法律的方式确定下来。依据相关的紧急状态法律，政府在面临重大突发事件期间，往往通过使用灾难宣告和紧急状态宣告的形式予以应对。1993至2003年间，美国政府共进行89次紧急状态宣告。而在1953年至2003年间，美国政府共进行1503次大型灾难宣告。（4）促进国民的参与，并加强应急管理的教育和培训。要让公众明白面对各种可能的突发事件，必须形成政府、非政府组织、企业、个体等全体应对的格局，才可能真正实现安全无患。在社会各层面都形成了灾难救援第一、以人为本的思想，以各类救援组织的志愿者制度建设为主要载体，大力推动了社会各界的责任感和参与程度。 2003年春的SARS疫情暴露出我国应急法律规范缺口多等问题，给我们的深刻教训和启示。同时表明，人类进入21世纪后所面临的风险具有明显的复杂性、不确定性、新奇性、异常性、跨界性等特征。 预防和处置突发公共事件，始终贯穿于人类的历史发展进程中。在一定意义上说，一部人类文明的发展史，就是不断应对并战胜各种挑战和危机的历史。凡事豫则立，不豫则废。做好预防和处置各类突发公共事件的思想准备、组织准备、物质和技术准备，建立健全社会预警体系和应急管理机制，不断提高预防和处置突发公共事件的能力。 各国政府在应对各种突发公共事件时，都非常重视政府在危机管理中的统一协调作用。政府作为公共服务的提供者、公共政策的制定者、公共事务的管理者以及公共权力的行使者，在应对突发公共事件时，处于重要的特殊地位。研究表明，政府危机管理是对政府组织的管理能力和效力的全面考察与综合鉴定，是衡量和反映政府统治力量的重要方面，政府危机管理的绩效是政府政治合法性及其良好形象的基本来源和存在基础。 政府应急管理的目的是通过提高政府的危机发生的预见能力和危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。应对这些突发公共事件不仅仅关系到个别事件处理的成败，更是关系到如何真正地实现国家的长治久安。如果政府不能够有效地防范和控制突发事件的发生，或是及时修正危机问题带来的困境，那么政府将失去社会发展目标实现的基础条件，甚至将危及到政府统治权力本身。 中央政府是全国实施应急管理战略的重要核心力量和战略规划者，而从应急管理实行“属地管理”的原则来看，我国政府的应急管理基础还是地方政府。中国地方政府身处应急管理的第一线，是应急管理的直接介入组织。通过总结我国地方政府目前应对突发事件的现实状况，可以采取如下方法进一步发挥它们的作用于效能： 首先，坚持以人为本、关注民本民生，树立政府应急管理意识 一是要强化各级政府危机管理，就要从转变观念、树立正确的危机意识下手，只有在各级政府及其工作人员心中种下“生于忧患，死于安乐”的居安思危观念，才能让各级领导干部在日常的工作中时刻保持一份警惕。 二是要加强各级政府应急管理工作是坚持以人为本，全面履行政府职能的重要体现，是衡量政府管理水平和执政能力的重要指标。发展社会主义市场经济，既要求政府加强经济调节、市场监管，更要求政府强化社会管理和公共服务职能，按照科学发展观的要求，坚持以人为本，执政为民，为人民群众谋取最大的利益。早在2003年“非典”袭来之时，胡锦涛总书记明确提出，要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。2005年1月26日，国务院第79次常务会议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》，并在今年1月8日发布并实施。今年7月，国务院制定并下发了《关于全面加强应急管理工作的意见》。10月，十六届六中全会要求将应急管理工作纳入社会主义和谐社会建设的总体布局。一系列政策措施的推出，表明中央对应急管理工作的高度重视。 三是在复杂多变的世界环境下，地方政府除了要关注国内的不确定性和危机，也要留意到来自国际社会的不确定性和风险，尤其要重视“非传统性威胁”。非传统性威胁是相对保护领土完整、应对外敌大规模入侵等影响国家安全的传统威胁而言的。最典型的例子还是2003年“非典”。非传统性威胁对国家政治经济文化社会生活的冲击力丝毫不亚于传统威胁。地方政府及其管理层对危机应保持正确的认识，把它视为开放社会发展过程中的必然存在，是复杂的现代社会系统的常态。面对危机，各级地方政府切不可盲目自大，认为危机不可能大规模爆发，不可能影响大局；各级地方政府也不可在危机严重化、扩大化的情况下，欺下瞒上或推卸责任；更不能在经济利益驱使或工作作风懒散而忽略危机的存在；当然，也要保持乐观态度，有勇气有信心战胜一切危机。 其次，坚持寓应急管理于常态管理之中，构建应急管理组织体系 应急管理的最高境界应该是居安思危、防患于未然，所以在进行应急管理时，首先应该树立的一个核心理念就是做到应急管理的常态化。应急管理水平实际上是一个政府常态管理能力在紧急情况下的集中体现。要想真正提高政府应急管理的水平，根本还在政府的常态管理能力。 一，需要平时做好针对各种突发事件的应急预案，建立长设的预警体系、专业的资料分析和决策部门，应急管理纳入政府的日常工作中去。二，要注重民众危机防范意识和能力的培养，将危机教育纳入学校教育、成人教育的范围内，经常有针对性地开展应急方案的预演，在实践中不断检验和改进危机防范措施。三，要重视社会安全阀机制的建设，力求将危机状态消灭在萌芽之中。四，要建立失业、养老、医疗等社会保险制度，实现养老保险、医疗保险社会全覆盖。五，要采取各种措施畅通了上下沟通渠道，使老百姓的意见和建议能够及时反映，并得到及时的处理。六，要建立健全矛盾排查调处体系和法律援助体系，有效维护社会稳定。七，要鼓励全民创业，减少和控制贫富悬殊和两极分化的现象，建立健全社会安全阀机制，防止风险升级与促进社会稳定。 政府应急管理职能的实施主体是政府机构和机构内的人员，因此，机构是职能的载体，管理职能的有效发挥必须通过相应的机构得以实现，也就是说必须设置专门的应急管理机构才能保证政府应急管理的高效率和高效能，一旦出现突发事件，政府一声令下，各相关机构和人员就能够立即按照既定程序各施其职，做好分内的管理和处理应对工作。 再次，坚持应急管理的专业化制度化建设，提高政府应急管理水平、完善应急管理运行机制 第一要完善应急管理过程，建立包括事前、事发、事中、事后全流程的应急管理机制。第二要完善应急辅助机制，这是指在应急管理过程中，对突发事件的预防、控制、善后有积极意义的制度设计、组织设计、组织运作等要素的总和。包括：调查评估、信息管理与沟通、资源保障、协同合作等。 从次，坚持推进应急管理系统网络平台建设，保障政府应急管理工作 加快完善和落实地方各级政府应急管理机构的职能作用，形成从中央到军队、地方的全方位、立体式的应急管理系统网络。 1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》。该法第十八条规定，政务院（国务院的前身）设立政治法律委员会，负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会工作。内务部即民政部的前身，履行灾害救济职能。1950年2月27日，政务院政治法律委员召开会议，成立了中央救灾委员会。作为全国救灾工作的最高指挥机关，由政务院副总理、政治法律委员会主任董必武担任主任，委托内务部负责中央救灾委员会日常工作，并将中国的救灾方针确定为“生产自救、社会互助、以工代赈、辅之以必要的救济”。1989年成立中国国际减灾十年委员会，2005年4月2日，国务院办公厅发文，将“中国国际减灾十年”委员会更名为“国家减灾委员会”。此外，自20世纪80年代末以来，我国还成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院抗震救灾指挥部、国务院安委会等议事协调机构。这些机构的建立，从一个侧面反映出我国灾害越发具有复杂性与跨界性。 受2003年的“非典”疫情这场突发事件的驱动，2005年，国务院办公厅设置国务院应急管理办公室，承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行应急值守、信息汇总和综合协调三大职能，发挥运转枢纽作用。随后，省区市、地级市和县级市政府也在办公厅（室）内部设立应急办。 目前我国各级政府应急办在政府指导下配合其上级单位进行灾后地方应急管理等相关工作。需要进一步吸纳军队危机专家和研究力量共同参与地方突发事件研究。需要在国家层面增加应急管理权限及协调力度的同时，加快完善和落实地方各级政府应急管理机构的职能作用，形成从中央到军队、地方（包括民间组织）的全方位、立体式的应急管理系统网络。 最后，坚持预警科技支撑条件建设，建立健全国家应急科技支撑体系 改革开放以来，我国的预警与应急技术取得了突飞猛进的发展，在灾害信息管理工作上，地理信息遥感系统、数据库管理技术等一大批先进的信息技术手段被运用到灾害信息管理工作中。监测预测和应急处置中的先进科学技术已取得很大的进步。但是，我国预警应急科技支撑体系尚未形成，支撑能力薄弱。要加强预警及应急管理领域国家重点实验室、国家工程中心建设。要依托科研院所、高等院校和检测检验机构，装备一批具备应急快速检测检验、科学实验和模拟仿真计算能力的应急技术支撑实验室。要依托现有实验室，适当加强设施和技术装备建设，提高重大传染病疫情、群体性不明原因疫病、中毒等监测、检测、检验等方面的科研能力。要通过多种渠道，组织有关单位联合攻关，加强对环境突发事件、重大疫病疫情和突发社会安全事件等的监测、预警、预防、控制等技术研究，提高早期发现、防范和处置能力。要开发应急装备和防护产品，建立防灾及应对突发事件的技术支撑体系。要充分发挥市场机制作用，完善应急科技成果转化机制，推动有关企业和研究机构应急装备研发工作，促进应急产业发展。 各位领导，各位专家 目前我国正处在改革开放和现代化建设的关键时期，在改革开放力度不断加大，社会主义市场经济快速发展的形势下，不可避免地因各类矛盾和问题引发各种类型的突发事件。党中央、国务院十分重视国家应急管理工作。2005年7月22－23日国务院召开的全国应急管理工作会议明确提出，要进一步建立健全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力。由于各方面的原因，我国传统的危机管理体制已不适应新形势新发展的要求，因此，有必要系统地借鉴发达国家先进的危机管理经验，从理论总结到实践操作全方位寻求符合我国国情、政情的解决方案，构建中国特色国家应急管理体系，从而不断推动我国政府应急管理的经常化、制度化、法制化。
来源丨东中西部发展智库 责编丨丁宁 |
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