经济全球化和我国经济的快速发展，让税源状况和管理环境都发生了很大变化。传统的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查、强化管理”的税收征管模式已不能完全适应征管工作发展。国家税务总局结合我国税收征管工作实际，在全国有选择性地开展了税源专业化管理改革试点。作为安徽省第一批3个税源专业化管理改革试点单位之一，安徽省滁州市国税局积极探索实践，认真组织实施，取得一定成效。笔者通过对该局税源专业化管理改革试点工作开展调查，提出深入推进税源专业化管理的几点建议。
随着经济迅猛发展，企业组织形式、经营方式呈现多样化，税源监管的复杂性与日俱增。一是纳税人数量增长迅速。以滁州市为例，2006年~2011年，国税收入和纳税人总户数分别从21.8亿元、2.85万户增长到56.26亿元、3.45万户，分别增长了258.07%和21.05%，而税务人员始终稳定在950人左右。据统计，税收管理员人均管户140户，有的地方达到500户以上。征纳双方信息不对称和征管力量不足问题日益突出。二是企业组织形式和经营方式呈现多样化。三是企业纳税处理团队化、电算化、智能化趋势明显。
传统管理方式已落后于形势发展要求。一是税收管理员制度不完善。税收管理员所承担的工作非常繁杂，存在“纵管不到底，横管不到边”的问题。二是缺乏税源管理的应对手段。网络经济、电子商务、无纸化交易日益增多，关联企业之间业务往来频繁发生，跨国公司跨国开展关联交易等，都为企业隐匿收入、转移利润、逃避纳税提供了机会。而现有的税源管理手段难以及时、全面地将这些纳税人应税收入的产生、分布和增减变化情况纳入监控范围。三是税源管理重点不突出。税收管理员“划片管理，各事统管”的局面，难以对区域内的重点税源企业或税收复杂事项实行重点管理。四是税源属地管理面临困境。现有的管理制度是以属地管理为基础，同一行业内的企业以及跨区域经营纳税人，分属几个税务机关管理，征收与管理脱节，监管难度越来越大。五是征管资源配置有待优化。六是税源管理成效有待提高。面对人少户多、税源结构越来越复杂的现状，税源分析监控和风险应对功能不强。
一些发达和发展中国家和地区，近年来在税源管理中实施了一系列成功的改革和实践，归纳起来主要有：一是专业化的行业分类管理。通常选择重点税源行业实施税收专业化管理，并建立相应的行业税务管理机构。二是专业化的大企业税收管理。国外设立专业化的大企业税收管理机构始于上世纪90年代中期，它伴随着风险管理理论在税收领域的运用而兴起，旨在通过对纳税人实行管理以最大限度地规避税款流失风险。三是专业化的评税或评定管理。通过配备专业的评税人员，设置严密、科学的信息评税流程，按照既定的评税时间开展评税或评定工作。四是优化人力资源配置。
滁州市国税局在充分吸收各地税收风险管理、集中办税服务等成功经验的基础上，结合实际积极转变税收管理方式。他们在税源评估上实施上下联动。按规模和行业分层分级评估，省局负责风险分析和部分重点户的纳税评估，市局负责省局管理以外的重点税源和市本级中小税源企业的评估，县局负责省、市管理以外的中小税源企业的评估。部门协动，征管、税政、稽查、收入核算等部门相互沟通配合，启动联动机制，达到“以查促管、以管促查、管查结合”的效果。税企互动，下户评估前，市局根据分析发现的风险点，通知纳税人自查自纠，在此基础上再确定是否下户检查。
加强与地方政府和相关部门以及社会各界的沟通协调，建立第三方信息共享机制。他们在税务稽查上实行“四个统一”，即人员统一调配、案源统一管理、检查统一实施和统一研究、布置全市国税稽查工作。在纳税服务上推进“三个集中”，即集中办税服务、集中涉税审批和集中进驻政府行政服务中心。在管理机制上构建“三个支撑”，即充分发挥信息技术、人才、机制体制的支撑作用，为税源专业化管理的顺利推进提供有利条件。在机构职能上作出有效整合。一是调整执法主体。将现行市、县（区）局和派出机构（分局）三级管理调整为市、县两级管理，市、县局均为税源管理实体，直接履行税源管理职责。二是建立管理互动机制。按照“流程标准、任务统筹、资源有效”的原则，运用风险管理理念，建立健全工作流程。
通过对滁州市国税局税源专业化改革试点调研，笔者认为推进税源专业化管理需在以下几个方面作改革探索。
推进两个转变。一是从税务机关权力本位向纳税人权利本位转变。这一转变的关键在于充分发挥纳税服务对税收征管的先导性、基础性作用，讲究“有限”管理与“无限”服务，而且不能将管理完全等同于权力强制，管理应重在组织、协调和引导。税务机关应减少税务行政审批事项，简化审批程序，下放审批权限，既要“还权于纳税人”，又要“还责于纳税人”。二是从征纳双方博弈向征纳双方互信转变。正是基于对纳税人的不信任，现行征管制度才让税务机关承担了许多本应由纳税人来做的事项。完善税收征管方式，应以纳税人自行申报为基础，即以征纳互信为前提进行制度设计，突出纳税服务，把税务稽查作为查办纳税人失信行为的矫正机制。
确立统一目标。深化税收征管改革应有一个明确的符合我国实际的目标，将其作为各地探索实践的共同价值取向。滁州市国税局在试点中越来越清晰地认识到，大力试行税源专业化管理，不断推进税务管理方式的转变，目的是探索建立“以自主申报为基础，以风险分析排序为导向，以专业团队应对为抓手，重点评估，强化稽查，优化服务，促进遵从”的税收管理和服务新方式。改革要达到的目的应该是降低征收成本，提高征管效率；降低流失率，提高税收征收率；优化服务，提高纳税人税法遵从度。
突破难点。当前最主要的是解决税收管理员制度暴露出的诸多问题。在试点中滁州市国税局认识到，基层税收管理员“一人管多户、各事统管”的属地划片固定管户方式，已落后于时代发展，存在税收管理员管不了、管不好、容易出现执法风险和廉政风险等问题。随着纳税评估、反避税调查等管理任务越来越重，征纳双方信息不对称问题还未根本解决，加之一些税务人员素质不适应新形势要求，征管能力跟不上，税收征管又以分散型、单兵作战型为主，税收管理员管户管不好的问题。基层税收管理员固定管户方式一定程度上存在缴税多少由其说了算的现象，自由裁量权难以约束，对其权力监督制约不够，容易出现执法风险和廉政问题。实际操作中存在“三个不对称、三个过大”的问题。
“三个不对称”是：信息不对称，无法全面掌握纳税人生产经营情况，难以实施有效管理；人力不对称，税收管理员数量有限，而管户越来越多；能力不对称，税收管理员各自为战、单打独斗，尤其随着人均管户不断增加、管理事项日趋复杂，即使税收管理员个个是精英，也难履行好职责。“三个过大”是：责任过大，什么都做，超出个人承受能力，什么都做不好；权力过大，个人说了算，缺乏监管；风险过大，有的管理员履行职责不到位。为此，一方面要调整管理方式，按照涉税事项进行管理，改革税收管理员制度，税收管理员不再包揽纳税人的所有事项，从源头上防止“人情税”、“关系税”、以税谋私等不廉洁行为。另一方面应下决心改革税收管理体制机制，既提升管理层级，将税收分析、纳税评估、税务稽查、反避税调查等管理职责部分上收，并集中各方面优秀人才实行专业化、团队式管理，提高税源控管能力。
改革必须整体推进。在试点中发现税源专业化改革提法不够全面，应更名为税收征管改革试点。征管改革就是要综合考虑各个方面，统筹考虑，系统设计，形成合力，确保改革效应最大化。当前，除了税收征管体系建设，特别应注意的是征管改革与税制改革要同步。我国税制设计本身存在诸多不足，多年来通过强化税收征管起到一定弥补作用，但是长此以往，难以为继。笔者认为之所以会出现这种情况，主要是因为在出台税制改革方案时，考虑方便税收征管不够。深化税收征管改革必须增强前瞻性，适应未来税制趋势，同时要为推进税制改革服务；税制改革必须考虑便于征管、方便纳税人，从而建立税制改革和征管改革协调配合的良性机制。
转自2012年6月6日中国税务报 作者单位：国家税务总局税务干部进修学院 邵凌云
