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关于工商登记机关撤销公司登记行为的性质，执法实践中存在四种意见分岐：第一种观点，依据处罚法定原则，《行政处罚法》并没有将撤销登记规定为法定的处罚种类，《行政许可法》也将撤销许可规定在“监督检查”章，而不是“法律责任”章，因此撤销登记不是行政处罚，而是行政处理；第二种观点，依据法律解释原理，《行政处罚法》规定的处罚种类包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，按照《公司法》和《公司登记管理条例》在“法律责任”中的规定，普通违法行为，要给予罚款的行政处罚，情节严重的违法行为，要予以撤销登记，则撤销登记当然是行政处罚；第三种观点，根据过错责任来确定，申请人有过错的，是行政处罚，登记机关有过错的，是行政处理；第四种观点，依照相关法律的规定具体分析确定，《行政许可法》第69条规定因其不具有惩戒性，不是行政处罚，而第79条和《公司法》、《公司登记管理条例》作出具有惩戒性规定的，应当认定为行政处罚。对撤销登记行为认识上的不一致，必然导致法律适用上的偏差，依法行政难以保证。做为依法履行企业登记管理职责的工商登记机关，溯本求源，纠偏归正，走出理解和认识上的误区，还撤销登记行为本质属性，是坚持依法行政的必然决择。笔者认为，工商登记机关撤销公司登记属行政纠错处理，且非行政处罚。
一、撤销登记的行为属性
撤销公司登记适用前提是公司登记机关违法作出公司登记决定或者申请人违法取得公司登记，是工商登记机关纠正违法实施行政许可的行政手段。
一是从行政许可法调整范围分析，撤销登记不受行政处罚法规范。《行政许可法》第二条规定“行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”，企业的设立需要确定主体资格，一经工商机关依法登记即取得了在核定的经营范围内从事生产经营活动的资格，企业设立登记属行政许可毫无异议，那么依附于企业登记而存在的变更登记、注销登记、企业登记申请的驳回、企业登记的撤回、撤销，均应受行政许可法的调整和规范，归属于行政许可范畴，并通过行政许可手段加以实施。2005年5月国务院法制办的《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，阐明了撤销行政许可与吊销行政许可的属性差别，明确了“撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形”。因此，撤销登记是一种纠正违法登记的行政处理措施，而不是行政处罚措施。
二是从法律制定实施的统一性分析，撤销登记更趋向于行政处理。同一法律概念，在同类或同部法律法规中，无论立法上还是法律适用上，其含义、特性、适用规则都应当是统一的、一致的，不能因违法主体不同，违法行为侵害客体不同而有属性上的差别。《公司法》第22条、《公司登记管理条例》第41条，对“股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的”，“ 人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后”， 公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记，该撤销登记是依申请而实施的,登记机关应当依法履行撤销变更登记手续。其次，《公司法》第199条和《公司登记管理条例》第68条、69条“法律责任”中，提出“撤销公司登记”这一概念，撤销公司登记应当包括撤销公司的设立登记、变更登记、注销登记以及与登记相关的其他手续，比如，撤销公司变更登记，公司登记状态只是恢复至变更登记之前的状态，它并不直接涉及公司法人资格及与该变更登记无关的其他事项的变化，这与吊销营业执照有明显的区分，其概念的实质未发生变化，前后是一致的，行为结果都是对原错误许可的否认和纠正。显而易见，承认前者是行政处理，那么撤销登记就不可能是行政处罚。
三是从撤销登记的法律后果分析，撤销登记不具备行政处罚的惩戒性。撤销登记是基于登记中违法事实的存在，取消申请人因而获得的许可行为。企业设立登记的撤销，企业自始即无主体资格，企业变更登记的撤销，企业登记状态应恢复至变更登记之前的状态。不当许可的取消对行政相对人没有任何惩戒性，不符合行政处罚的惩戒原则。正如治安行政处罚案例中，小偷偷的东西返还失主，只是使违法行为造成的损害“恢复原状”，不当得利的取消对小偷不具有惩戒性，也就不是处罚，而警告、罚款、行政拘留等是小偷应当受到的行政处罚。撤销登记因不具备行政处罚的惩戒性这一特征，决定了其不属于行政处罚。
二、撤销登记的认识误区
撤销登记的行为属性明确后，再进一步分析一下造成撤销登记是行政处罚错误认识的症结，以正视听。
一是对法律解释原理的理解偏差产生认识错误。撤销登记虽然规定在《公司法》和《公司登记管理条例》“法律责任”中，但“法律责任”中规定的行政机关可以采取的行政措施不一定都是行政处罚。如按照《行政处罚法》有关“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，在相关法律法规“法律责任”中，不乏“责令改正”内容，责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性。撤销登记与责令改正一样，是对违法行为造成后果的救济措施，而不能确定其就是行政处罚。
二是由法律、法规规定不一致引发歧义而产生错误认识。2006年重新修订实施的《公司法》和《公司登记管理条例》“法律责任”中，将撤销公司登记与吊销营业执照两种不同属性的行为，附加“情节严重的”这一情节要素，用“或者”加以并列供选择适用，使认识上趋同于两者为同一属性，因而产生撤销登记是行政处罚的错误观点。按照《行政许可法》第69条规定，以不当方式获取的行政许可（不包括撤销后可能对公共利益造成重大损害的情形）均应予以撤销，那么“情节严重”做为行为要件提出，就产生了这样的悖论：如果情节不严重按照《行政许可法》和《企业登记程序规定》应当予以撤销，而按照《公司法》、《公司登记管理条例》可以不予撤销。同一违法行为因适用法律的不同而产生截然相反的结论，这显然有失法律的公允、公平和公正。2006年8月国务院法制办在《国家工商总局行政许可复议案件理论研讨会有关情况的报告》中阐述了“从撤销公司登记的执法实践看，撤销公司登记对当事人权利的影响较小，认定撤销公司登记不是处罚，更符合实际情况”的认识上的权宜结论。
三是区别对待与差别适用认识上的混乱产生错误定论。采纳同一法律规则，区别对象采取不同的方式处理，或者对同一违法行为，差别适用不同法律规则处理，势必带来法律适用上的根本性错误。只有一视同仁，行政执法的公信力才能得以确立。做为规范公司的特别法，无论其实体规定，还是程序规定，都应在基本法的框架下做出相应规定，并不得与其相背。根据《行政许可法》第69条规定，因行政机关过错给予相对人行政处罚显失公允，因而避免行政机关过错让相对人承担责任，以行政处理方式做出撤销登记才是最佳选择。另外，该条规定不是法律责任条款，行政处罚中也无法适用此条款进行处罚。差别适用《行政许可法》第69条做出行政处理，或者适用《公司法》和《公司登记管理条例》做出行政处罚，如果不能从根本上解决处理结论上的矛盾，行政上的冲突，均不是合法解决问题的途径。
三、撤销登记的法律适用
撤销登记是工商登记机关纠正违法登记的行政处理措施，由于缺乏法律法规统一性规范支撑，执法实践中操作随意性较大。但坚持依法行政是企业登记管理工作的内在要求，现结合登记管理工作实践，提出以下意见仅供参考。
一是依法办理公司撤销变更登记。当《公司法》第22条、《公司登记管理条例》第41条规定情形出现后，应当依法履行撤销变更登记职责。同时，也应考虑是否存在其他可以申请的撤销登记的情形，如企业住所变更后，其生产经营活动对相邻利害关系人造成不利影响，环保行政管理部门责令企业迁回原址，企业主动申请撤销住所变更登记是否可行；除公司之外，其他类型企业出现申请撤销登记事由后如何登记等等，需在工作中加以研究和探讨。
二是按照行政许可法规范撤销登记行为。撤销登记因其是对行政许可行为而采取的救济措施，该行为同样应受行政许可法的规范。撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。同时，撤销登记因为关系当事人的重大利益，也应按照行政许可听证程序告知相对人有申请听证权利。同时，撤销登记决定中应当载明对决定不服可申请复议或者提起诉讼的救济权利等等，避免行政机关滥用行政撤销权，给企业或相关利害关系人的利益带来损害。
三是行使撤销权后相关后继监管职责的履行。依照《行政许可法》第69条规定，“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护，第79条规定 “被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚”。这既阐明了撤销登记与行政处罚的区别，也明确了撤销登记后的后续监管措施，只有将两者有机结合起来，如法炮制，才是依法行政的具体体现。 |
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