|
一般认为，依照行政许可法撤销公司设立登记的行政行为不属于行政处罚。但是，依照公司法撤销公司设立登记的行政行为是否属于行政处罚？恐怕就没有那么简单了。笔者从中国裁判文书网上随机抽取了撤销登记是否为行政处罚的145件案件，其中有只有28件案件的裁判文书中明确表示撤销公司登记不是行政处罚，仅占第19.3%。可见，审判实务中多数法院并不认同依照公司法销公司登记不是行政处罚的观点，例如最高法院（2017）最高法行申4074号行政裁定认为，工商部门即是作出行政处罚决定书来撤销公司登记。如此看来，虽然最高法院在《关于山西星座房地产开发有限公司不服山西省工商行政管理局工商行政登记一案法律适用问题的答复》（2012）行他字第15号中明确“撤销公司登记，其行为性质不属于行政处罚”。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》法工委复〔2017〕2号亦明确“撤销被许可人以欺骗等不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚”，但是从审判实务角度讲，将公司法第198条的撤销公司登记解释为行政处罚，不但有利于解决行政争议和规范工商管理部门依法行政，而且与行政许可法并不冲突，反而更加匹配。下面，我们从不同的角度，对依照公司法第198条作出的撤销公司登记决定应否是行政处罚进行分析。 一、从文义解释角度分析 第198条的规定是这样的：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”下面让我们分析一下该条字面含义：从五到五十万的罚款——情节严重——撤销公司登记或者吊销营业执照的递进关系上看，五十万罚款是处罚，比五十万罚款还严重的情形怎么办？第198条告诉我们，那就是撤销公司登记或者吊销营业执照。由此可见，撤销登记应该属于比五到五十万罚款还重的行政处罚——资格罚或限制、剥夺权利的行政处罚（直接消灭其主体资格或剥夺其经营资格）。另外，撤销公司登记和吊销营业执照之间使用的是“或者”一词，意指非此即彼，从语义角度讲，如果吊销营业执照是行政处罚，那么撤销公司登记也应该是行政处罚。反之如果撤销公司登记不是行政处罚，那么吊销营业执照也不是行政处罚。考虑到需要根据公司是否应该清算而在撤销和吊销之间科学作出选择，以及撤销的违法行为应发生在登记之前，吊销的违法行为应发生在登记之后这些考量因素，更加印证撤销公司登记应属于行政处罚。撤销与吊销是根据不同情形，在行政处罚方式上进行科学的裁量或选择，并不代表撤销就是许可，吊销就是处罚。这里的撤销与吊销是行政处罚的不同方式，而行政许可仅仅是撤销或吊销的对象而已。如果将在法律责任一章里，将用以规范行政处罚条文中的撤销登记这一资格罚理解为不是行政处罚，显然逻辑不通。 二、从法律延续角度分析 现行公司法第198条与原公司法的第199条内容一致，原第199条是由更以前的公司法第206条修改而来的，原公司法第206条与现行公司法有两处不完全一致。一是206条罚款金额最高为十万元，第198条（第199条）是五十万元；二是206条情节严重的处罚措施只有“撤销公司登记”而不包含“吊销营业执照”。这在一定程度说明，公司法立法原意中“撤销公司登记”就是属于一种处罚措施。而在公司法后续修改过程中，按照公司法起草者江平、李国光等共同撰写的《最新公司法条文释义》中的解释，本条的修改意在“加大处罚力度”。 三、从行政处罚法角度分析 虽然《行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中不包含“撤销行政许可”，但是该条第（七）项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”意味着其他法律法规可以规定行政处罚种类，如果其他法律将“撤销行政许可”规定为行政处罚措施，那么“撤销行政许可”就应该属于行政处罚（比如《中华人民共和国土地管理法》第八十三条就将“责令限期拆除”规定为行政处罚，就属法律规定的其他行政处罚）。由此可见，公司法第198条中的撤销公司登记不属于行政处罚的观点值得商榷，该观点不仅没有获得诸多行政相对人、基层法院包括一些工商管理部门的认可，亦过于绝对，也是在逻辑上站不住脚的。 四、从行政许可法角度分析 行政许可法对消灭行政许可效力使用了“撤销”、“撤回”、“行政许可证件依法被吊销”的表述方式，这种语言表述是根据行政许可的方式不同（普通许可、特许、认可、核准、登记等），规定了消灭行政许可效力的不同方式，但是不论是撤销也好、吊销也好，其最终产生的结果都是“注销行政许可”（行政许可法第七十条，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：……（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的……），只不过公司登记需清算这一前置程序后才能办理注销手续。从行政许可法的规定中不难看出，行政许可法消灭行政许可的效力分为两个途径：一是依照行政许可法的规定直接消灭，二是依照其他法律（比如公司法）作出的撤销、撤回或者吊销等决定间接消灭。前者是依据行政许可法进行的行政管理，后者是依据行政许可法以外的法律进行行政管理，正因为如此，后者的撤销、吊销一定不排除是对违法行为人的惩罚，当然也不能因为二者都将行政许可作为行政行为的对象，就得出“将行政许可作为对象作出的行政行为”就不能是“行政处罚”的结论。因为如此一来，就会得出行政处罚“资格罚”中不包括“消灭行政许可资格”这样的谬论。 综上所述，将依照公司法第198条作出撤销公司登记决定定性为行政处罚，并不妨碍工商行政管理部门实现行政管理目的，没有必要将其排除在行政处罚之外。相反，如果将其排除在行政处罚之外，行政相对人一定会认为是工商行政管理部门在有意规避行政处罚法设定的严格程序，一旦行政相对人叫起真来，按照上述逻辑，以工商行政管理部门未依照行政处罚程序作出行政处罚决定，进而要求确认撤销公司登记决定违法，将成为审判实务中新的难题，不利于行政纠纷的解决。我国没有行政程序法，目前只有行政处罚法和行政强制法对程序问题作出相对严密的规定。根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》程序正当的要求，依照行政处罚法规范撤销公司登记或者吊销公司营业执照这样对行政相对人权益有较大影响的行政行为，岂不更符合依法行政之要义！
作者：[德] 埃·奥·卜劳恩 绘 |
|
|
