省联社往何处去？2012-05-24 13:56:53 来源: 银行家(北京) 有8人参与 手机看新闻农村信用社的发展沿革 1951年，国家开始大力发展农村信用社。到1957年，全国拥有超过10万家的农村信用社。这期间，农村信用社由人民银行管理，农村信用社的宗旨是农民在资金上互帮互助。 1980～1996年，农村信用社交由中国农业银行管理，农村信用社是农业银行的基层营业所，不具有独立的法人主体地位，在此期间设立了县级联社。1996年底，农村信用社与农业银行脱钩，接受人民银行（2003年开始为银监会）的监督和管理。 2003年，通过增资扩股、清收旧欠、核销呆账、税收减免返还等政府扶持政策（资金主要来源于央行专向票据），农村信用社总体抗风险能力大大加强，不良贷款余额和比例大幅下降。在这次改革中将农村信用社的管理权交给了省政府。省政府成立了省联社，省联社成为县联社的实际管理者，具体承担对辖区内信用社的管理、指导、协调和服务等职能，不干预信用社的具体业务和经营活动。目前，虽然对省级管理组织模式并没有统一要求，除了北京、上海等少数经济发达省市外，全国绝大多数省份都选择了“省联社——省联社派出地区办事处——县（市、区）联社（或农村合作银行）”的省联社模式。 在60多年的发展历程中，农村信用社进行了多次改革。虽然在政策层面对于农村信用社的性质界定为合作制，但是，在农村正规的合作金融从来就没有真正存在过，“官办”的体制从始至终没有改变，农村信用社的实际产权人是政府。农村信用社在支持“三农”和地方经济发展中功不可没。伴随着中国工商银行、中国银行和中国建设银行等大型国有银行机构从县域撤出，农业银行改制上市进城，农村信用社逐渐从隶属于国家专业银行的配角转变为农村金融领域内最主要的机构，成为支持“三农”和县域经济的金融主导力量。 农业作为弱势产业基本上是靠天吃饭。农村金融机构面临的金融风险较大，再加上现代公司治理和内控缺失等管理体制多方面的原因，农村信用社长期积累了大量的历史遗留问题。虽然这些年农村中小金融机构改革和发展有了长足的进步，但是对于相当数量的农村合作金融机构来说，仍不具备自我持续发展能力。 省联社体制下的问题和矛盾 这些年省联社模式在帮助农村信用社清收不良资产、化解历史包袱、帮助增资扩股、搭建服务平台、防控金融案件、电子化后台和内控制度建设等方面发挥了独特而重要的作用，大部分农村信用社资本实力大幅增强，经营状况明显改善。目前我国没有存款保险制度与农村信用社的行业救助制度，因此，省政府领导下的省联社一直承担着农村信用社风险管理责任。省联社模式用省级政府的信誉保证了农村信用社经营的稳定。 然而，省联社的体制设计上存在着先天的不足和明显的缺陷。 省联社是由下面各县联社出资入股组成，也就是说县联社是省联社的股东。但实际上,作为独立法人的省联社不仅受省政府委托管理同样是独立法人的县联社，而且还决定县联社的高管任命。县联社的股东众多且分散, 这些股东不会真正地承担应负的风险责任。在省联社模式下，省联社的理事长和主任由省政府任命，县联社主任由省联社任命，不可避免地体现地方政府意愿。可以看出省联社和农村信用社权责关系不对等且相互冲突。由此看来，省联社股权结构的实质是农村信用社“县—乡”两级法人体制在“省—县”层面的翻版和提升，是一种股权与控制权、管理者管理股东“倒置”的制度设计。 省联社高度集中的行政式管理不可避免地对基层社的独立自主经营造成干扰。省联社管理偏向行政化，业务指导与行政指令的边界混淆。省联社直接或间接审批大额贷款和财务开支，影响了独立法人农村信用社的经营自主权，损害了信用社的独立企业特征。很多农信社或农商行的业务等诸多方面需要经过省联社的后台处理和审批，灵活调节资金供给和需求的能力大大减弱，增加了信用社花费的时间和交易成本，人为地造成了管理和经营流程的相互掣肘。农村信用社成为省联社的一个分支机构，与小且分散的农村经济生态不相匹配和适应。政府对农村信用社的管制和监督因此成为农村信用社特殊治理机制的主要特征。 在改革中，省级地方政府并没有更多实际的支出，给予的只是处置农村信用社风险的政府信誉的承诺，却获得了管理和支配农村金融资源的现实收益。为了维护既得利益，作为资产经营者的省联社有可能通过损害资产所有者农村信用社的利益，而最大化自身的收益。省联社会采取各种措施阻碍农村信用社控制权向信用社所有者的回归和脱离省联社的管理。 由此看来，省联社体制由于明显的行政命令色彩和法律制度障碍，使我国的农村合作金融系统中农村信用社和省联社的这种运营模式存在的致命缺陷，影响了农村经济的发展。作为一种过渡性的制度安排，省联社体制或模式只是特定历史条件的产物，注定会成为被改革的对象。 对省联社整体改制的评价 目前，一些地区的省联社扩权、越位、机构膨胀和做大做强的冲动十分明显，热衷于取消县级农村信用社的法人地位，推动以省为单位组建农村信用社法人，目标是整体改制，成立更大的、统一法人的新机构，转化为区域性商业银行总部。 这种体制的优点是，省政府从农村信用社的行政控制中摆脱出来，通过控股集团实现自身的权利，改变“政企合一”的状态，从根本上完善农村信用社的法人治理结构。农村信用社被改造为具有市场主体地位的省级金融机构，实现自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场经营机制。 但这种模式存在明显的问题。如果省级农商行要对所有的县联社（或农村合作银行）控股，庞大的资本金从哪里来？估计省政府无法负担这笔开支。成立省级商业银行，再对下级县联社或农村合作银行控股，股权关系与现状完全颠倒，改革成本和影响都较大。同时，做成省级大银行，很可能导致农村信用社将资金从“三农”转移到非农产业或城市。因为“三农”金融服务成本高、风险大，地方政府有动力引导农村信用社资金流向工业或房地产行业等高利润高税收的行业和项目。虽然地方政府的收入增加了，但却背离改制的目的，势必会影响农业的发展和农民生活的改善。 在选择改革路径的时候，首先需要明确农村信用社改革的目标。把农村信用社的法人级别越做越高，最终的可能结果是把农村信用社改革成为偏离“三农”的、纯商业性质的金融机构。成立省级法人是做大银行的思路，很可能重蹈农业银行进城的老路。我国不缺大银行，缺少的是为“三农”服务的中小金融机构。而且这种产权形式的变化，可能导致农村信用社原来的网点和服务收缩。因此，这种思路不应该成为农村信用社改革的选项。 农村信用社的改革不能偏移其市场定位和服务方向。农村信用社应定位为服务当地的社区银行，采用与“三农”和小微企业的亲密接触的“关系贷款”，体现多层次、差异性服务，与大中型银行之间实现错位竞争。 农村信用社的改革思路 第一，将农村信用社改制组建成为农商行。股份制改革方向的确定将解决农村信用社长期所面临的治理结构的问题。目前，流动性充裕，金融机构对民间资金具有强大的吸引力。将农村信用社改制成为现代商业银行，强化股东资质以及股金来源的合法合规性，吸收合格的社会资金入股，采用市场化的方式化解历史包袱，提高资本充足程度，改善银行治理结构。使农村信用社成为具备正常自我造血功能的银行类金融机构，现在是很好的时机。 第二，当地银行监管部门加强对改制后的农商行服务“三农”的检查和监督。要求银行在改制时做出承诺，改制后的农商行的定位于服务“三农”。银行监管部门应建立起农村信用社服务“三农”的详细指导标准，加大对农村信用社脱离“三农”服务方向的惩罚力度，以促使农村信用社等金融机构必须要将从农村吸收的存款绝大部分用于扶持“三农”发展，避免改制后单纯追求利润的最大化，进城发展。 第三，改制后的农商行的监管由省联社过渡到银监部门的派出机构。改制后的商业银行质量大幅度提高，风险减小，直接对股东会、董事会和监事会负责，应该转由当地银监局派出机构进行监管。当然这是一个循序渐进的过程，没有改制的农村信用社仍然有省联社进行管理和服务。省联社作为政府机构，只管理风险大、效益差和没有改制的农村信用社。农村信用社成熟一家，改制一家，将省联社作为一个过渡阶段的机构。当农村信用社全部转变为现代银行后，省联社完成其历史使命，最终退出。 第四，国家应尽快建立存款保险制度，在制度上解决中小存款机构的风险问题。改变原有的由省政府领导的省联社对农村信用社进行风险兜底的思路和做法。因为这种制度设计会产生道德风险，使金融机构因为有国家的隐性保护而敢于冒险。农村信用社改革的总体目标应该彻底摆脱政府的隐性担保局面, 树立金融机构的市场意识，严格市场准人和退出，真正实现优胜劣汰。在制度上克服农村金融体系的脆弱性，在风险可控与可承受的前提下实现业务快速发展与收益最大化。 农村中小金融机构要扩容，大力推进村镇银行、小额贷款公司市场准入。将放宽农村金融机制的市场准入与淘汰劣质信用社结合起来，动态优化农村金融机构的市场约束和市场结构，促进其良性发展。改革后的信用社更应以一个独立市场主体参与金融市场活动，不仅信用社如此, 对于所有进入农村市场的金融机构都应该这样。 （作者单位：中国人民大学经济学院） |
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