针对粮田面积日益缩减的局势，为确保粮食安全，我们要从地方政府规划、用地制度革新、财政平衡补偿、健全农民社会保障机制及粮食产业化经营等多方面下手，确保基本粮田的稳定，促进粮食生产规模化效益的提升，保障粮食产业安全、有序、健康发展。
自古以来，在中国就有这么一句俗语：“江浙熟，天下足”，它足以证明了江浙地区的粮食生产在中国的重要地位。然而，历史的变迁是巨大的，随着国内30年来改革开放的成功，中国经济正日益快速发展，人民生活水平不断提高。尤其在苏南等经济相对发达的东部沿海地区，各个行业的发展都离不开土地这一主要载体，用土矛盾日益突出。
原有的大片肥沃农田正成片成片的在消失，不断淹没在城市与工业发展的浪潮中。那种站在一望无垠的田边，深情吮吸稻谷飘香的情景已成儿时回忆。
虽然国家一再强调守护18亿亩口粮生命线，国务院、国土资源部也一再出台政策，强调要保护基本农田，并发布了农业用地“五不准”、“六不批”政策，但在实际操作中，在工业经济指标考核、财政税收提升目标、经济利益目的的驱逐下，各级地方政府是各显神通、千方百计使用各种手段、通过各种途径，将农业用地转为其他性质用地，或转为城市开发、或转为工业开发、城镇建设等用地。
其次，在近几年为提高农业经济效益、提升农民收入，广大农村开展了蔚为壮观的农业结构大调整，在这些年的农业结构调整行动中，由于传统稻、麦产业生产过程辛苦劳累、效益低下、农民厌农，大量的粮田被改成效益相对较高的特种特养、农业经济作物田所替代，粮田被大量侵占。形成了只有种养经济作物、非粮作物才是农业结构调整的观念。在苏南农村，原本人口密集度就高，农村村庄群落也多，在现代城市、城镇及现代工业、高效农业的发展挤压下，粮田日益减少。
粮油基本作物在当今世界各国，包括经济发达的西方国家，都是被国家确立为稳定国家发展需要的基础能源物资、战略性保障物资来看待的，政府对农业的补贴政策、保障机制都有十分严格的法律、法规保护。由于中国国情所致，拥有13亿人口的人口大国，粮油对社会、经济发展的保障、安定作用更甚于西方国家。
这几年里，食用油几乎已完全被国外资本控股，难道我们还经得起粮食的失控吗？那么，怎样才能在确保经济高速发展的同时保证粮食供应安全，平衡好粮食用基本农田与其他行业发展对土地的需求，这是个值得深思的问题。本人一直在苏南农业一线进行农技推广工作，对工作中所涉及到的苏南农业土地现象及问题，想与大家交流一下。
一、要谈农业生产，当然首当其冲的会谈到土地政策及性质的问题，土地是农业生产的首要因素，土地政策是农业最根本的政策制度。众所周知，国内农村的农业用地政策实行的是家庭联产承包责任制度，农民自主经营承包的土地，国家也是一再强调，为了确保农民利益不受侵害、为了确保农村稳定，土地承包制度不会改，并且会在相当几十年内保持不变。
这种农业土地承包到户的政策，在以往相当长的一段历史时期内，尤其是在解决温保是首要任务的时期，农村劳动力只能围着土地进行生产活动的时期，应该说，在当时社会的背景下，有了土地就能确保生存，有了生存才能保障发展，解决了温保才能做好其他社会事业的发展。
这种制度在当时不但解决了人民的温保问题，还有效解决的社会农村人员的就业问题。它对稳定社会、促进社会发展，具有不可磨灭的功绩。但这种土地政策最明显的特征是使土地分散化、零星化，并需要大量劳力从事体力耕作。这种被分割到户、化整为零的土地致使现代化农业机械无法进行成片规模化耕作，机械耕作的作业半径被缩小、机械作业能力被降低、机械损耗被提高。
生产者与出让者均全然不顾“五不准”相关条例规定，大量原先种植水稻、小麦等粮食的农田挪作它用，基本上是种植者想种什么就种什么，什么赚钱就种什么，成片的水果园、林木基地、花卉园、水产园、湿地公园、农业休闲观光园等非粮农业项目大量出现在基本粮田内，稻、麦粮田面积逐年递减。如今在苏南地区，想找一片面积在300亩以上、设施完备的小规模水稻田都可以说已是难觅踪影。
二、从生产效益方面分析，粮食具有公共物品属性，粮食生产是一种带有稳定国家次序、确保社会稳定的公益性行为；粮食是一种自然与市场风险大、供给与需求弹性小、投入回报率低的产品。粮食作物的非经济性质，决定了传统水稻、小麦价格的平稳性、生产经济效益的低收益性，加上土地承包制度将土地的零星化，致使土地的单体效益收入低下：在苏南农村，每户农民家庭（以5口之家为多）的耕地面积平均也就是在2亩左右，在现在农民的意识中，现有的2亩左右的土地量，所从事的稻麦种植活动无非就是在工业收入之外确保口粮的自我供给。
按目前苏南地区水稻与小麦的生产能力水平，2011年全年平均每亩小麦、水稻的经济净效益大约在1065元左右，这还包括了政府对稻麦种植各项的补贴。经过30年的改革开放，尤其是在经济较为发达的沿海苏南地区，大量工厂、企业的发展与壮大，给所在农村劳力提供了大量的就业机会，农民得以摆脱土地的束缚，进入工厂打工，正逐步成为产业工人的一员。
按一个参与个体企业打零工的工人标准来计算，现在每个零时工在工厂的收入按8小时计算，每天据不同的劳动强度，人工工资大约在50—70元，强度大点的为80—100元，这样算下来，一个农业家庭一年稻麦的净收入为1065*2=2130元左右，大约是一个进厂做工者1—1.5个月的收入，稻麦种植所能给这些所谓的“农民”带来的收益，只占了家庭收入的5—8%，对现在农民已毫无吸引力，对他们而言，稻麦田成了他们食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。
三、由于单体效益低下，现有的农业设施基本上都是七八十年代时的设施，现在各地政府部门、村居委会对这些使用了30—40年之久的农业沟渠等水利设施大多以修修补补为主，原有集体的机械设施也基本上都转为私人所有，由于可耕作面积越来越少，虽有政府购机补贴政策，但也是投入收成比差大，私人投资的农业成套设备保有量也是越来越少，每到收获季节，绝大部分乡镇的农机要依赖外地调剂。
前几年被政府大力提倡的水稻机械栽培，由于没有统一工厂化的育秧、供秧机制，前期成本偏高等因素，也是被当地农民以更为省工省时的直播栽培方式替代的所剩无几。由此可见，可以说，现有的这种土地制度已完成了其历史使命，这种各家各户分散的、大量依靠劳力进行精细耕作型小农经济也是已是后续无力。农业用地的土地使用政策或模式的调整已是迫在眉睫。这种土地使用策略已严重制约农业产业尤其是传统稻麦生产的发展。
四、从农业生产者的人口结构特点来看，由于传统家庭型粮食生产所产生的土地单位效益低下，从事传统农业种植的人员结构也开始出现了严重断层。据调查，现在在口粮地上从事稻麦种植的农民，基本上都是60岁以上的老人，50岁—60岁年龄之间的人员也是以工厂为主，农业生产只是利用工厂打工的空余时间兼带而已。
50以下的青壮年劳力无不进入其他产业领域。鲜有极少数青壮劳力、年轻人从事农业活动的，但绝大部分进行的是其他经济收益相对较高的农业经济作物的种养与栽培。年轻人从事传统农业生产，被视为没有出息的人，没有出路的行为，农民厌农情绪明显。由于我国实行的是计划生育制度，再过8—10年，单从人口结构而言，我国将成为全世界老龄化最严重的国家之一，不但工业、三产的有效劳动力会出现紧缺现象，粮食生产更会先期面临有效劳动力的大面积断层现象，大量劳力断层现象的出现，会对正常农业生产活动产生极其严重的后果。
社会负担会呈现前所未有的沉重，劳力缺失会成为影响国家稳定的重要因素。但农民向产业工人转移也是社会发展必然趋向，因此，我们更应该预先意识到这一问题的严重性，提前引导、培育新一代科技型、知识型、管理型的新农民，努力提升稻、麦生产总体效益，吸收和稳定一批年轻农业生产劳力，这才是发展方向。
五、地方政府的政策导向也有一定的问题。目前土地所能解决、所要解决的远不是温保问题了，人们对其提出了再高的价值期望。各地方的政府领导也是以如何经营好土地，让土地如何为财政收入提供更高的价值而绞尽脑汁。
在这种情形下不但原有耕地不断被转为其他用途，不断被用于城市建设扩张，商业、房产的开发，工业、旅游等产业的发展使用。并且在近几年的农业结构调整中，耕地被大量转移为农业经济作物种养、休闲观光农业等项目使用。在这里要着重商讨农业结构调整，在一般人的意识中，所谓的农业结构调整，就是将原来种植水稻、小麦的耕地变成其他经济作物的栽培、种养殖才是农业结构调整。形成了只有搞非粮经济作物才是农业结构调整的风气。在地方政府的助推下，粮田面积大幅下调。
六、其次，要对恶意囤地现象引起高度重视。这些年来，随着人们知识文化水平的不断提高，法律意识的增强，政策信息的公开化、透明化，人们接收信息、更新知识的速度快了、渠道多了。在地方政府大力推进城镇开发、工业园区的开发中，各种用地矛盾越来越多，广大人民群众也都知道土地是不可再生资源，在与政府的征用、拆迁的谈判中和事例中，人们积累了更多怎么从土地上获取更多政府赔偿金的技巧，从中知道了土地的价值所在，他们从已征用的经济作物地上看到了快速致富的门道。
于是，有些心存不轨的人，便吃准了当时有些地方领导怕事、怕麻烦的心态，吃准了老百姓怕种稻、麦的念头，借用各种所谓现代高效农业、休闲观光农业项目开发、投资的名义，钻政策的空子、打擦边球，进行恶意囤地，大量侵占耕地种植非粮作物。
其实他们并不是真心实意的投资、管理好农业项目，发展农业事业，他们是期待在不久的将来，可用手中土地上经济作物的高赔付值，用作与地方政府谈判、博弈的筹码，一夜暴富的跳板。这些土地今后一旦被征用，不管是用于何种用途，其付出的隐性成本，最终还不是都要转嫁到广大终端消费者的头上？所以，作为地方政府，须有效防止这种恶意囤地行为给今后土地利用带来的不利因素。
随着社会经济的发展，农业要转型、农民成为产业工人，这也是符合历史发展潮流的，是不可逆转的社会发展规律。鉴于以上出现的种种有关农业生产中的现象，本人结合本地实情，提出一些改革或改进措施，以供大家互相学习、探讨。
首先，各级地方政府要确立粮食能源保障意识。粮食是国家自强、民族自立、民生保障的基本战略物资，解决我国的粮食问题必须始终坚持立足国内的基本方针，稳定发展粮食生产是保障国家粮食安全的根本之策，粮食保有产区是提供商品粮源、保障粮食安全的重要基地。对粮食保有产区实行特殊的保护政策，事关国计民生，有利于国家长治久安。对粮食保有产区实行保护粮食耕地和支持粮食生产的补偿政策，符合社会公平、正义的原则。
政府相关部门对粮食作物与非粮作物用地要进行合理、科学的规划、配置。这是一个综合的系统工程，更是一项涉及多个政府部门及各级地方政府利益调配的统筹规划工程、民生民计工程。第一，要对土地的利用和开发要有长远规划，土地性质与用途一旦被确认，在相当一定的规划发展期内，要以法定的形式确定下来，不能朝令夕改，坚决杜绝对土地性质和用途的随意变更。
根据本地经济、人口、社会、环境等实际情况，科学、合理的制定一个区域内各区、县，各乡、镇农业用地的粮田与非粮农田的合理配置比例；限定粮田与非粮田的使用性状，不得随意更改；设定一个区域内农田最低保有基数。并将保护粮田安全基数作为地方政府政绩考核的重要指标，保护粮田也可成为地方领导干部政务政绩的重要内容。从根本上解决地方领导重工轻农思想。
为了确保配置科学、合理、切实、可行，在布局实施中要把握好以下几个基本方针：全力保障粮田面积，优先确保菜篮子工程，适量发展林果、畜禽，科学挖掘粮食作物与非粮作物项目的综合利用性能，提高附加值。非粮作物地用地要尽量减少占用现有粮田面积，更要严禁在粮田内进行开挖渔塘等破坏粮田的行为。其实，在万倾良田边，只要道路、绿化、河道等设施完善，在科学、合理的规划配置下，田间、河边也是一个美好的休闲观光好去处。
稻、麦田也是有很大的环境保护、小气候调节、蓄水排涝等社会、环保功能的，并非只有林果、花卉间才有休闲娱乐功能。要更新地方领导的思路和理念，将粮田改为非粮作物并非是农业结构调整唯一出路和农业增收唯一方法，将粮田有效整合，把粮食作物进行规模化、产业化经营也是农业结构调整的重要内容。
其次，要制定非农经济回补农业经济的经济调控政策。非农经济强的乡镇或区域，其经济考核指标偏重非农产业，并将其一定量的财政税收金源调拨于保有上一级政府统筹确保有粮田面积的农业乡镇；非农经济占有优势的区、市同样要设定一定量的财政税收金源转移到农业产业化程度高、保有粮田面积大的农业区、市。受益地区应采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对重点粮食、生态功能区因加强粮食生产和流通及生态环境保护的投入以及造成的利益损失进行补偿。
也可以大力鼓励农户将手中的口粮田统一将由政府或有件的稻、麦种植大户代种代管，或干脆以土地入股，以股份的形式享有粮田收益，可以按口粮田的面积折股兑粮或兑现，这样既能够保障农民利益，也可推动粮田集中管理。
统一后的农业用地要优先确保用于粮食作物的生产和发展，要进行规模化经营。稻、麦等粮食作物是民生保障物品，国家安全物资，它的低附加值是无法改变的事实，低附加值产品只有通过规模化经营，大力推广现代化机械耕作，提高总产量，靠量取胜，才能最终实现提高其经济效益的目标。要制定目标计划，大量建设、完善农田水利设施，提高承包人员专业技术文化、吸引青壮年劳力的加入、加大农业机械化应用力度，减少粮田对劳力的需求量，每个区要建立一定数量的上规模的现代化粮食生产基地、大农场。
以现有栽培水平上为例，如我镇承包面积达100亩以上的粮食种植承包户，虽然其目前的亩净收益由于要上交土地租金等的因素，稍低于农户的亩产净收益，稻、麦两熟作物亩净收益大约在850--900元左右，但按照承包100亩的基数来计算的话，承包户家庭一年的收益就可达到8—9万左右，这要的收入水平就是在苏南经济发达地区，还是相当可观的，规模效应显而易见。
这还没有剔除现有承包大户承包的土地也大多处于半零星、半分散状小规模的农田现状带来的影响，更没有计算由于粮田水利设施年久失修等因素引起的间接损失。现有零星的农户对农田水利设施不会有任何投资，只有当农业种植大户有这样的相当收益，他们才能去投入基础设施，只要承包政策稳定，可有效推进政府与民间共同出资对于农田水利设施的投资与建设。
其次，土地形成规模后，按现在政府发放的稻麦良种、农资补贴约每亩每年约140元左右，发放到每户家庭，大概也就在300元左右，这些钱对于目前苏南的经济、物价水平，可以说是微不足道的，农民也不会因为得到了这笔补贴而增加对农业的热情。但对于一个农田承包大户来说，100亩的补贴就达到了14000多元，这相当于一个老年零工打工者近一年的工资收入了，还是比较可观的，激励作用明显。
再者，在粮田规模化、集中化过程中，要创新投资机制，多元化合作模式，多渠道吸引民间资本、实业资本对粮田设施进行投资、建设；引进企业化的生产管理模式对粮田进行高效生产管理；引入现代市场化经营机制，开发优质稻、麦商品粮，提高稻、麦效益。
土地集中后，能进一步有利于政府对粮田的统一监管，有利新品种的推广、新技术、新农机的应用，稻、麦无公害栽培、秸秆回田、集中回收等工程的推进。并能有效监控粮食生产全过程，进行科学测土配肥，促进节肥减排，确保粮食的供应安全、质量安全。
因此，切实根据不同区域经济、社会发展水平的差异性，尽快改变现有农田管理、使用机制，尽快将小农经济变为规模化农业产业经济，将土地化零为整，科学推动农业现代化产业发展，响应中央保护18亿亩口粮生命线号召，确保所在区域粮食生产和供应安全，是我们现在各级地方政府、地方领导干部、农业生产技术推广者的当务之急。
责任编辑：Leo Wei
