王志发
改革开放以来，我国旅游业取得了巨大成就，为国民经济和社会发展做出了应有贡献。最为显著的是，由旅游资源大国发展成为世界旅游大国，旅游业由外交工作的重要补充发展成为国民经济新的增长点。
进入21世纪，我国旅游业面临的形势和任务有了明显变化。概括地说，旅游业正处于一个黄金发展期、产业转型期、战略提升期、矛盾凸显期。尽快把我国建设成为世界旅游强国、把旅游业培育成为国民经济的重要产业，成为时代赋予旅游业的光荣使命和历史重任。
当前，我国旅游业拥有很多明显的发展机遇，“十一五”乃至更长一个时期，旅游业将保持较快发展的势头。但由于受长期积累的体制机制等因素的制约，深层次的一些矛盾依然存在，新的问题又在不断出现，造成了发展机遇与新旧矛盾交错丛生、相互并存。旅游业只有全面贯彻科学发展观，尽快实现战略转型和战略提升，才能跨入更高的发展阶段。因此，在旅游业发展的战略研究和宏观决策上，尤其需要关注和思考下列问题：
一、旅游业阶段性特征与产业功能问题
旅游业的产业性质、产业定位、产业功能等问题，是旅游学术界关注的热门话题，也是政府决策部门不能回避的现实问题。任何产业的功能都不是一成不变的，而是与国家经济体制、政治体制、社会体制的变化相适应。以改革开放为标志，旅游业的功能实现了从“事业”到“产业”的转变；而今旅游产业功能又在悄然变化，即从“产业”逐步转向兼具经济产业和社会功能的双重特性。旅游业的功能现已明显超出了经济范畴，旅游贡献也已打破创收创汇的单一经济概念。在树立科学发展观和新的资源观，促进产业结构调整和区域经济发展方面；在加快中西部地区脱贫致富，促进边疆少数民族地区繁荣稳定方面；在提升人民群众精神文化生活需要，推动物质文明和精神文明建设，构建社会主义和谐社会等方面，旅游业的综合功能日益明显，已不再是单一的经济功能。
当前，旅游产业功能表现出几个明显特征：
（一）“民生”与“国计”相统一。去年入境旅游已达1.25亿人次，我国居民的国内旅游已超过13.94亿人次，旅游总收入8935亿元，直接从业人员近1000万人。旅游业已成为事关亿万“民生”的大产业；直观地来看，旅游似乎并非关乎国家安全和经济命脉的“国计”大事，但已在很多方面影响着国民经济和社会发展，也影响着国家总体的“软实力”。一个旅游业不发达的城市，实现不了国际化、现代化和信息化；一个旅游业萧条的国家，也很难称得上政通人和、繁荣昌盛。
（二）经济功能与社会功能并重。虽然旅游业的创汇创收数额日益提高，但经济功能已不再是压倒一切的；而社会功能越来越明显和重要，它不再是经济功能的附属品、派生品，不仅已可与经济功能并驾齐驱，而且在旅游发达地区已超出了经济功能。因此，对旅游业进行客观评价，既要防止过于强调经济功能，也要避免泛论旅游业的功能，应把发挥经济功能与社会功能一体并重地纳入工作“主渠道”。
（三）旅游活动与文化属性互为表里。文化是旅游的灵魂，旅游是文化的载体。旅游缺少文化没有魅力，文化缺少旅游没有活力。只有实现旅游与文化产业的紧密结合，才能更好地促进物质文明和精神文明。
（四）多重概念与业态开放的特别属性。旅游是一个多重性的复杂概念。按照老百姓通常的理解，“旅游”就是游览观光、度假休闲，显然这是“小”旅游的概念；按照业内传统的和非严谨的理解，旅游包括食、住、行、游、购、娱“六大要素”，这是“中”旅游的概念；如按照国际通行的“旅游”定义，旅游是指“为了休闲、商务或其他目的离开惯常居住环境，到某些地方并停留在那里”，这个定义是“大”旅游的概念，要比习惯性的理解宽广很多，它包括了参观、游览、度假、休闲、疗养、探亲、差旅等活动，也包括了经济、科技、文化、教育、宗教等活动，还包括了正在陆续出现的各种新兴旅游业态。因此，发展旅游绝不仅是利用山水风光、文物古迹、民族风情，而是一个无限广阔的发展空间。
二、旅游经济增长方式与产业素质提升问题
提升旅游产业素质是建设世界旅游强国的必由之路，关键在于转变旅游经济增长方式。20世纪90年代，旅游业就提出了“两个转变”，一个是经济体制的转变，一个是发展方式的转变，但至今未取得明显成效。相当一些旅游企业的竞争不是靠降低成本和提升质量，而是打“价格战”；旅游饭店出租率不高，旅行社微利或亏损运营，旅游景区以提高票价营利，旅游汽车公司竞争激烈；旅游产品和服务比较粗放，旅游促销手段单一落后；与世界旅游发达国家相比，我国入境旅游接待效益差距明显。旅游经济增长方式之所以转变迟缓，关键是一些地区、一些企业尚未从根本上牢固树立科学的旅游发展观，尚未从根本上以提质增效的理念取代对规模、速度的片面追求，尚未从根本上打破传统发展思维和发展模式的樊篱与束缚。这既是问题存在的根源，也是今后应予解决的重点。
（一）牢固树立科学的旅游发展观。我国旅游业起步于“一穷二白”的基础，曾创造了属于那个时代的不少经验。例如，“建个大门就收费”的起步发展；“边开发、边投入、边收益”的发展模式；“以旅游养旅游”的“滚动发展”等。任何经验都是具体环境和条件的产物，不具有时间与空间的广谱性；同样，旅游发展观也应与时俱进，而不能固步自封、长期因循，在迫切需要转变旅游增长方式的今天，尤其需要创新思维、创新方法、创新经验。过去的经验不一定适于今天，旅游大国的经验不一定适于建设旅游强国。我们所应探索和创造的，应是如何高标准、高质量、高效益地发展旅游业。这种看似是发展方法的战术问题，实质上是发展观的战略问题。
（二）努力建设科学的旅游指标体系。要以形成科学的发展导向为目标，打破单纯以规模、数量、速度论成绩的思维惯性，建立全面反映效益、成本、质量、贡献的指标体系。这个体系应该既有旅游产业规模和速度的概念，也有综合贡献率、市场竞争力的指标，包括拉动投资、安置就业、增加税收、促进环保、优化生态等，最终达到凝聚和提升综合竞争力的目的。
（三）深入拓展旅游产业的发展空间。满足日益增长的旅游消费需求，不能仅靠开发新资源、建设新设施，而必须在深度利用、可持续发展上下功夫。旅游消费是重复发生的，消费需求的空间是无限的，而未开发的旅游资源则是逐渐减少的；旅游消费具有低消耗、重复性、多层次的特征，通过改造升级现有旅游产品，就可以不断扩张市场供给；新的开发需要较大投资和全面配套，投入使用和投资回报需要一定周期。因此，旅游发展不可能无限制地扩张规模，集约化发展是建设旅游强国的必然选择。
三、旅游产业化与产业升级的问题
产业化是一个产业的发展机制逐步健全的工作目标。对旅游业来说，产业化是实现旅游产业升级的条件和基础，是从“做大”走向“做强”的必然选择。旅游业从“事业”向“产业”转变，是迈向产业化的基础，但并不等于产业化；旅游“六大要素”是产业化涉及的必要领域，也不等于产业化；产业化是指旅游产业完全彻底地按照产业规律去运行，是旅游产业运营机制更为完善的要求。实现旅游产业化包括以下内容：一是促进旅游产业要素的扩张和裂变。由单个产业要素发展扩张为产业链，通过拉长产业链建立与相关产业密切的关系，使之成为旅游业的紧密层伙伴。二是建立旅游业的良性发展机制。旅游业的投资者、开发者、经营者应遵循旅游产业发展规律，建立分工合理的市场利益共享关系；上下游的旅游企业之间、相关企业之间、同类企业之间，应实现符合市场经济规律的集团化、网络化、协作化。三是提升旅游业的区域竞争力和企业核心竞争力。四是形成有利于旅游发展的宏观环境和旅游消费环境。五是扩大和提高旅游产业的综合贡献率。
关于加快旅游产业化建设问题，国家旅游局在深入研究基础上，2006年1月在全国旅游工作会议上提出了五个方面的要求，形成了比较系统的工作思路。
（一）建立完善的旅游产业市场体系。重点是推进法规制度体系建设、旅游行业和企业诚信体系建设。
（二）建立开放的、包容的旅游产业要素体系。重点是促进相关社会资源向旅游产业集聚。
（三）建设完善的旅游目的地体系。重点是促进旅游城市、旅游县、旅游乡镇三个基础层次的旅游目的地建设。
（四）进一步完善旅游产品体系。在全面提升观光产品的同时，加快休闲度假产品体系建设，并且创造有中国特色的复合型产品体系。
（五）建设构架合理、适应市场需求的旅游教育和人才体系等。
四、扩大开放与培育统一大市场问题
旅游业是天生的开放性产业。旅游目的地的无限量、旅游消费要素的多样化、旅游客源的多层面、旅游市场的一体化，决定了旅游业应该是高度开放的。但长期以来，受地方利益和行业利益的影响，旅游市场中形成了各种形式的保护性壁垒，具体表现为：限制外地投资者设立旅游企业、限制外地旅行社发展网络、限制外地旅游车辆经营、限制外地导游从业等。这些自我保护的壁垒，严重阻碍了旅游市场在全国的开放，既影响了市场主体的充分竞争，也成为旅游产业化、市场化、国际化发展的深层次障碍，客观上导致了对内开放滞后，并影响了对外开放效应的发挥。因此，切实深化和扩大对内开放，是进一步扩大旅游业对外开放的条件和基础，也是迫在眉睫的一项重要工作。
（一）认真贯彻《行政许可法》。要坚决消除各种形式的保护性壁垒，并防止产生新的壁垒性障碍。
（二）加快旅行社业对内开放。作为兑现入世谈判的承诺，国家旅游局已宣布提前取消对外资旅行社“设立分支机构”的限制。为了以开放促发展，以开放促进步，还必须把解决旅行社业长期存在的问题作为扩大开放的主要目的，切实推进旅行社专业化分工和网络化发展。而要实现上述工作目标，就必须强调对内开放与对外开放步伐相协调，强调以消除自我保护性壁垒为先导和基础，强调扩大旅游市场对外开放是为提升旅游产业服务的。因此，旅游部门在研究新形势下旅游市场和产业监管手段等问题时，应进一步解放思想，与时俱进，大胆破除制约旅游业发展的制度性和政策性障碍，放宽旅行社的经营代理和加盟许可；要更多地运用法律和市场的手段，坚决扫除自我保护的地域性壁垒和排外性限制；在率先建立国内统一的旅游大市场基础上，适时扩大旅游市场的对外开放，逐步实现国内外市场一体化，努力争取对外开放效益的最大化。
（三）加速提升旅游企业竞争力。上世纪90年代初，国家旅游局就在全行业倡导和推进旅游企业制度改革。目前，东部省市旅游企业已基本实现了国有资本的退出，但中西部地区还有很大差距，国有大型旅游企业改制也比较滞后，成为导致旅游企业“小散弱差”、长期不能做大做强的重要原因。“十一五”期间，旅游企业能否根本性地提高市场竞争力，带有机制性意义的问题将取决于企业制度状况，关键性的出路在于加快企业制度改革步伐。
五、提升旅游供给与拉动旅游消费问题
旅游消费具有求新求异和逐步升级的市场特征。90年代初，我国旅游界就认识了这一市场规律，提出了开发度假旅游产品和完善产品结构的市场理念。目前，全国省一级旅游度假区120余家，并兴起了一批生态、海洋、乡村、体育、健身、游艇等专项旅游产品，旅游产品的配套程度有了明显提高。但总体来看，我国旅游产品和市场开发还处于初级化的阶段：旅游产品以观光型的为主，开发思路也以观光型的为主导，普遍追求大流量的旅游接待；旅游产品粗糙的多、精品的少，资源型的多、文化提升型的少；产品供给只能满足初级化、大众化市场，个性化、舒适性明显不足。当前，旅游产品供给水平不高，已成为我国旅游产业提升的重要制约因素。
（一）要树立以市场需求为导向的开发理念。有什么资源就开发什么产品，再考虑如何把产品推向市场的“资源导向”观念，已明显落后于旅游市场发展的需要，必须尽快以“市场导向”理念取而代之。旅游需求市场固然在不断扩大，但市场扩大不仅是在规模上的，还包含了对质量提升的需求，只有相应地、超前地提升产品供给水平，才能进一步满足市场需求，促进市场消费，拉动市场供应。这是旅游和所有服务性商品区别于一般商品的特性，也是实现旅游经济增长方式转变的重要内容。
（二）要科学划分旅游市场。旅游产品要满足旅游市场的需求，就必须进行科学的分类和对应。这种划分包括很多类型和方法，简而言之，高端旅游产品不可能是大流量的接待，也不可能是低廉价格和微薄利润，它所对应的应是远距离旅游市场，应能够充分体现旅游、文化和生态价值，体现物有所值的旅游配套服务；大众化旅游产品应是较大流量的接待，食宿、交通、服务等体现出大众化，市场分类上也应以近距离市场为主。例如，西藏旅游因其资源独特、生态环境脆弱、可进入性差、旅游花费高等特点，应定位为高端旅游产品，在价格上应与一趟欧洲游差不多，在旅游流量上要保持适度控制，才能实现旅游发展与相关要求的配套和协调。青藏铁路通车以后，客运能力大幅提升，使这个问题的研讨变得十分现实而迫切，尽管可以得出不同的结论，但都会在战略上显示出产品与市场细分的重要性。
（三）要体现文化和特色。这是提高旅游产品档次的关键，也是赢得客源市场的重要竞争力。缺乏文化的旅游产品只能暂时供给低端市场，而不可能有长期的市场竞争力。不仅旅游景区要体现特色，避免粗放性和雷同化；旅游住宿也要体现档次差异，体现旅游、度假、商务、会议等不同用途；旅游线路的设计，也要推陈出新、百花齐放，更好地适于不同客源层次的需求。
（四）要积极适应旅游消费规律。目前，我国旅游市场正在快速与国际性规律接轨，即从团队到散客、从观光到休闲，但产品开发、宣传促销、旅游接待明显不适应市场需要，造成了产品供应与消费需求的明显脱节。旅游企业只有主动对应市场需求，全面提升产品供应能力，才能满足和拉动市场需求。
六、旅游资源保护与可持续发展问题
旅游一向被认为是资源节约型、环境友好型的产业，但具备这种可能性和潜在性，并不等于就有这种必然性和现实性。近年来，因开发不当所造成的环境破坏并不鲜见，但更为值得关注的是由于经济社会发展导致的旅游资源消亡。因此，为了实现旅游业的可持续发展，必须充分认识旅游资源保护形势的严峻性，全面提高旅游资源的识别和保护意识。
（一）坚持严格保护与科学开发相结合。总的来看，由于旅游开发不当所造成的资源和环境破坏，是影响培育“资源节约型”、“环境友好型”产业的一个因素，但并非最主要的因素。各级旅游局作为旅游业发展的主管部门，在贯彻科学发展观、推动旅游业可持续发展方面，应该率先垂范、身体力行、严格要求，要强调搞好规划，加强管理，严格实施旅游环境影响评价和环境影响审计，坚决纠正影响资源与环境的各类旅游开发行为；要提倡生态旅游消费方式，引导旅游者强化环保意识；要制定符合可持续发展要求的产品标准、服务标准和管理标准，形成绿色旅游管理体系，推动旅游绿色产业体系建设。
（二）提高全社会对旅游资源的识别和保护意识。旅游资源是分布极为广泛的一种混合资源，无论是自然型的旅游资源、人文型的旅游资源，还是社会型的旅游资源，都是与其他资源相伴共存、多位一体的，例如，水电资源、矿山资源、森林资源、湿地资源、江河资源等，往往也都是旅游资源。因此，在各种资源的开发利用上，很容易发生与旅游资源保护利用的冲突，这类现象在有些地区已不少见，虽取得了一时的经济效益，但使旅游资源遭受了毁灭性破坏，严重制约了旅游业的可持续发展。导致这一现象的主要原因，是对旅游资源和旅游产业优势缺乏认识，不能综合权衡和统筹旅游产业与其它产业、暂时利益与长远利益、经济利益与社会利益的关系，也就无从谈论旅游资源的保护问题。由于近年来资源性开发投资明显增加，各类开发建设对旅游资源造成了空前严峻的威胁，其危害程度要远远大于旅游资源开发利用过程中的不当行为，应该引起各级政府和全社会的高度关注和警惕。
（三）加强经济社会发展与旅游资源保护相协调。经济社会发展水平的提高，有利于改善旅游业发展的基础和条件，加速旅游市场的发育，但如不能妥善处理发展与资源保护的关系，也会加剧旅游资源的破坏和消亡。例如，一些地方为了加速脱贫致富，实施了诸如“消灭茅草房”、“村村通公路”、“移民搬迁”等统一行动，在专项配套资金和行政力量的推进下，大量古老村落、特色民居、民族民俗文化、原生态生活环境被“城镇化”、“现代化”、“标准化”。与此同时，随着农村交通条件的改善、城乡之间交流的活跃，广大农民主动改变千百年流传的生活方式、生活条件、生活环境，追求和模仿城镇化的新农村生活，使原本可开发为观光旅游、民俗旅游、乡村旅游、生态旅游的原生态农村生活，日新月异地发生着变化，实质上导致了大量旅游资源走向湮没和毁坏。
从一定意义上讲，保护旅游资源就是保护民族文化和历史遗产，就是保护、继承和弘扬精神文明，其深远意义一点也不逊色于物质文明的发展。
本文据国家旅游局副局长王志发同志近期在省市旅游工作会议上的讲话编辑而成，发表时略有增删。
