|
□唐勇
近两年来，南京市旅游质量监督管理所加大了旅游市场监管力度，依据《旅行社条例》，查处了一批严重侵害消费者权益的旅游企业，净化了市场，受到广大游客和业界的广泛好评。去年，南京市旅游行政执法支队共立案15起，处罚了一批旅行社和导游员，罚款金额56万余元，有力地震慑了旅游市场，在全行业引起强烈反响。南京旅游市场秩序明显好转，游客满意度显著提升。通过开展旅游市场行政执法和处罚工作，加深了质监人员对相关法律法规的了解，增强了工作信心。但是，随着旅游执法工作不断深入，特别是在实施行政执法处罚方面遇到了不少困难，现阶段又难以突破。下面结合工作实践，谈几点困惑和思考。 困惑 一、涉嫌低价竞争的旅游广告如何管理 在旅游市场经营行为中，低价竞争是严重扰乱旅游市场秩序，侵害消费者权益的违规行为，常出现在“港澳游”、“泰国游”等热门线路中，是各级旅游管理部门的重点打击对象。由于低价竞争以低于成本的价格倾销，靠加店、进店等方式赚取利润，因而游客十分反感，是旅游投诉的焦点。我们做过统计，近40%的投诉是由于低价竞争造成的。对于低价竞争行为的处理，《旅行社条例》第53条第2款规定“旅行社以低于旅游成本的报价招徕旅游者的，由价格主管部门依法给予处罚”；但《旅行社条例》第62条第2款又规定“旅行社向接受委托的旅行社支付的费用低于接待和服务成本的；由旅游行政管理部门责令改正，停业整顿1个月至3个月；情节严重的吊销旅行社业务经营许可证”。这两个条款都是针对低价竞争行为的，只是处罚的主体不同。出现类似的投诉，多半都是由旅游管理部门介入调查认定的，但具体到处罚则因主体而有别。2010年我们处罚一起渉嫌“港澳游”负团费的投诉，就是依据《旅行社条例》第62条第2款进行处罚的，之前我们专门派人赴广、深、珠进行调查取证。 但是目前旅游市场上大量渉嫌低价竞争的旅游广告，并没有具体实施，这种行为谁来规范？按《旅行社条例》第53条规定，只有价格管理部门才能处理，旅游部门无权干涉。而旅游价格是市场定价，价格管理部门又往往不多过问。诸如此类问题，旅游管理部门显得比较尴尬，处罚起来没有手段，感觉心有余而力不足。 二、调查取证难如何解决 去年以来，南京质监所加大了旅游市场的执法力度，处罚了一批违规的企业和个人，在全行业引起强烈反响，普遍反映旅游局动真格的了。今年我们再做市场检查、实施行政处罚时，就遇到了相当的阻力。上门检查时，被检查单位往往没有好脸色，冷嘲热讽，不积极配合；特别是在准备行政处罚调查取证时，被处罚单位否认违规事实，拒绝做询问笔录，拒绝提供相关材料和档案；更有甚者拒绝检查和约谈，使我们调查处理工作陷入困境。 与此同时，全社会要求依法行政，对行政机关执法工作提出了严格的要求。特别是行政处罚要求一整套完备的材料和规范的程序。具体包括案源、调查报告、说理式行政处罚文书、询问笔录、附件材料、行政处罚告知书和决定书等，同时需经过纪委、法制办和阳光办等部门的监督和检查，要求十分严格。 我们在日常工作中慎之又慎、尤其是进行行政处罚时，因为这既关乎旅游管理部门的威信，又影响旅游管理部门的形象，出不得半点差错。目前，就如何解决取证难、如何依据相关法律法规有理有据地实施行政处罚，我们正在积极寻求解决办法。 三、执行过程遭遇重重阻力怎么办 今年我们在做行政处罚时，除了调查取证比较困难外，执行难问题逐渐产生。往往是费了很大精力完成了前期的调查取证，经过案审会形成了处罚决定，但在执行过程中遇到重重阻力。 ⒈送达难 我们制作的行政处罚告知书、决定书，送至被处罚单位，经常遇到无人接收的情况，不是老总不在就是没人签收，使行政处罚相关法律文书无法送达，继而造成行政处罚无法执行。 ⒉执行难 由于被处罚单位不积极配合，我们采取了留置送达、公告送达等其他方式，经过相关程序的操作，经过漫长的等待，仍遭遇执行难问题。被处罚单位拒绝履行法定义务，拒不上缴罚没款，旅游行政机关又没有必要的手段。于是，我们又启动了申请人民法院强制执行的程序，再经过相关程序和等待，前后耗时几个月，甚至近一年的时间才完整地实施了一起行政处罚案件。这一来一去，搞得大家筋疲力尽、苦不堪言，感觉成本太高，这是我们做行政处罚工作最深刻的感受。这其中还不能有半点差错，不然就可能面临行政诉讼的压力。思考 一、通过旅游立法，赋予旅游行政机关必要的管理手段 日前，十一届全国人大常委会第二十八次会议对《旅游法》草案进行了首次审议，这是中国旅游业的利好消息。我们呼吁，通过旅游立法，更多地赋予旅游行政机关管理、规范旅游市场的权力。譬如低价竞争的问题、自驾游的问题、经济型酒店的问题、乡村旅游的问题等，都应该在《旅游法》中加以规范。同时，对于旅游执法的主体资格要在旅游法中给予明确。目前，全国各地旅游执法队伍，编制、经费来源、装备等五花八门，应通过此次立法进行明确，形成国家、省、市、区（县）四级建制。只有这样，旅游执法工作才有“尚方宝剑”，才能做到全国一盘棋，才能有效地维护旅游市场秩序，维护游客的合法权益。 二、通过旅游立法，强化部门联动合作机制 旅游业关联度强，涉及面广，囊括了吃、住、行、游、购、娱六大要素，是现代服务业中发展潜力最大、老百姓关注和参与度最高的产业，质量优劣和服务好坏直接关系民生。但由于旅游业的特殊属性，仅靠一个部门来管理和规范是远远不够的，要举全社会的力量来支持，这样旅游业才能健康、可持续地发展。因此，我们呼吁在《旅游法》中加入部门间联动合作的机制，特别是在旅游执法方面，要借助相关部门的力量，为旅游业发展保驾护航。 三、加大旅游行政执法教育，逐步提高办案水平 目前，我国旅游行业行政执法工作刚刚起步，各地水平参差不齐。下一步，应加大旅游行政执法方面的教育工作，从国家和省的层面，定期给市、区（县）在一线岗位从事旅游执法的同志必要的学习和培训，让他们尽快地掌握相关理论知识和业务技能。同时，加强地区间、部门间的横向业务交流，取长补短，共同提高。只有这样，我国旅游行政执法工作才能有所建树，才能适应旅游业健康、有序发展的需要 |
|
|
