关于林木采伐行政许可收费制度的思考
——简评符才志滥伐林木一案
一、问题的提出
2008年10月，海口市秀英区永兴镇美豪村民符才志响应政府号召改良荔枝树，在未经林业行政主管部门批准和办理林木采伐许可证的情况下，擅自将自家种植在山地上的81株荔枝树砍伐，共计16.54立方米。经他人举报，公安机关以滥伐林木为由对符才志立案侦查，随后，符才志被依法逮捕。经过调查，符才志滥发林木一案，除了犯罪嫌疑人符才志本人对国家法律尤其是《森林法》和相关政策不了解之外，一个重要的原因，就是砍伐林木收取的费用过高，农民负担过重。此案中，符才志因不愿意交这个费用，不想到林业部门办理相关的手续，结果导致了私砍滥伐，触犯刑法。这既反映了法制宣传的重要性，更反映了在农村税费制度改革后的今天，要实现森林资源的可持续发展，切实提高广大农民群众的生活水平，全面加强社会主义新农村建设，森林采伐行政许可制度的改革特别是行政许可收费制度的改革迫在眉睫。
二、我国林木采伐行政许可收费制度的现实状况
《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可，就是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。林木采伐行政许可制度，是指在从事采伐林木活动前，必须向林业管理部门提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。它是森林行政许可的法律化，是林业部门进行森林保护监督管理的重要手段。如《中华人民共和国森林法》第三十二条规定，采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。实践中，在林业行政管理工作中，林业主管部门在办理采伐许可证的过程中实行收费制度，且收费标准各不相同。如江苏淮安市林业局规定办理林木采伐许可证的收费标准及依据：不收证书工本费，仅在办理采伐许可证时收取林基金。标准按第一次销售价的12%或收购时成交价的12%由收购者或用户缴纳。绍兴市规定办理林木采伐许可证的收费标准为育林基金和更新改造基金：木材销价15%；毛竹销价9%；工本费2元/本。海南省林业局《林木采伐许可证》办理程序中也明确规定，接到申请材料后，省局在10个工作日内派员实地核查，1个月内核发《林木采伐许可证》并收取工本费1.5元……除去各地区林业部门规定的核发《林木采伐许可证》收取一项工本费之外，林业行政管理部门在实际操作过程中，在规定之外还收取了不同名目的费用。我们在调查符才志滥伐林木一案中就发现，林业部门对办理林业采伐许可证过程中要收取30元/立方米的费用。
三、改革当前林木采伐行政许可收费制度的动因
（一）改革林木采伐行政许可收费制度的时代背景
科学发展观的基本要求是全面协调可持续的发展，全面协调可持续发展的基本是人与自然的协调。目前，生态建设与保护，受到前所未有的重视。随着现代林业的不断发展，要求以可持续林业为理论指导，依靠科技进步发展林业，适应社会主义市场经济体制和运行机制。而现行的森林采伐管理制度特别是实行采伐许可收费制度，制约了森林的自然经营和科学采伐。为此，改革林木采伐许可收费制度，既是林业发展的客观要求，也是进一步推进森林可持续经营的重要机遇。
（二）改革林木采伐行政许可收费制度的法律因素
林业管理部门颁发《林木采伐许可证》是行政许可制度的重要内容。但我国《行政许可法》第五十八条明确规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。行政机关提供行政许可申请书格式文本，不得收费。行政机关实施行政许可所需经费应当列入本行政机关的预算，由本级财政予以保障，按照批准的预算予以核拨。”第五十九条规定：“行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。”由此可见，一般情况下，行政许可是不应该收费的，除非法律、行政法规另有规定。但是，无论是《中华人民共和国森林法》还是《中华人民共和国森林法实施条例》，都没有对行政采伐许可收费作出明确规定。即使在《中华人民共和国森林法》中有征收专门用于造林育林的育林费和收取林业基金制度。但采伐许可证收费与征收育林费及建立育林基金并没有直接的必然联系。采伐许可是基于采伐限额而产生的，而育林基金是国家制定的“取之于林，用之于林，以林养林”，有效地弥补森林资源不断消耗的一项重大政策，是林业的专项资金。所以，现行的林业采伐行政许可收费制度的存在缺乏法律支撑，不能单纯因为国家森林法及其实施条例规定要征收育林费及建立育林基金，而推论出对采伐许可也要收费。
（三）改革林木采伐行政许可收费的现实依据
一是林木采伐行政许可收费制度有悖于公共财政的原则。国家设定林业发展规划，制定限额，并实行采伐许可等一系列的行政管理行为，是作为国家本身所应当承担的公共行政管理职责。[①]在公共财政中，税收是公共财政唯一的基本收入形式，收费只是补充形式。现行林木采伐行政许可收费制度有悖于公共财政的原则，造成的结果是，在公共财政的框架之外，还存在一个林业部门的自运转系统。具体表现为：一方面，林业部门的收入主要源于林业费的收取；另一方面，这种本就应当取之于林业生产的收入却没有用在生产中，而是用于当地林业部门的内部运转上，并且还有相当部分要上交给省、市林业部门。
二是林木采伐行政许可收费制度增加了农民的负担。税费改革打破了林业部门传统的资金循环模式和收支平衡体系，在公共财政体系尚未健全和经费不足等现实压力面前，林业部门必须为自己寻找新的资金流，并重新构建收支平衡体系。由此，打着加强服务和制度建设的旗号，通过制度设计收取制度租金。结果，虽然明的税费没有了，但暗地收费却悄然出现或增加。林木采伐费的收取主要是用于支付林业工作人员查看现场、勘验、丈量数目所产生的费用，这些费用完全可以由政府办公经费中列支，但这些费用直接从农民身上收取，无疑增加了农民的经济负担。
三是林木采伐行政许可收费制度打击了农民进行更新造林的积极性。美国著名大法官卡多佐说：“法律的终极原因是社会的福利。未达到其目标的规则不可能永久性证明其存在是合理的，……我所说的是，当他们应召、就现存规则，应如何延伸或如何限制而发言时，他们一定要让社会福利来确定路径，确定其方向和其距离。…… 也许有一个至高无上的公共政策。” 只要能够达到社会福利的目标，那么法律规则就已是合理的，不应再对林木所有人施加额外的负担。我国现行法律不但对林木采伐进行具体的监督和控制，而且也对采伐人赋予了更新造林的法律义务。对于采伐人而言，其因为是林木的所有权人，享有法律规定的对林木所有权的合法权益，而其承担相应的更新造林的法定义务是其对公共生态利益的合理负担，承担的是国家基于公共利益对其所有权限制的义务。该义务已经能够很好地实现采伐限额制度的目的，如果再让采伐人负担缴费的义务，则有悖公平，已超出了合理范围，也影响农民更新造林的积极性。在海口秀英区永兴地区现有30000亩老品种荔枝树，但都是产能产值低的品种，而通过改良每亩荔枝能增加收入6000元以上，整个永兴地区荔枝改良涉及的农户有2000多户，但符才志滥伐林木案发生后，该地区荔枝改良的整个工作已经停了下来，高额的采伐费使广大农户对荔枝改良工作望而却步。
四是林木采伐行政许可收费制度成为引发刑事案件的重要原因。按照林业部门的规定需要以30元/立方米的标准缴纳采伐许可费。而海口秀英区永兴地区人均收入较低，去年该镇农民人均收入不及6000元，很多农民生活还很困难。响应政府号召进行荔枝树的改良，除了要砍伐老树之外，还要购买树苗、肥料，请人嫁接、清除杂草等都需要投入不小的开支。按照林业部门的收费标准，符才志因改良荔枝树所砍伐的荔枝树16.54立方米，应缴纳砍伐费近500元，这相当于当地村民一个月的收入，所以其不愿意交这个费用，不想到林业部门办理相关的手续，结果导致了私砍滥伐，触犯刑法。
五是林木采伐行政许可收费制度破坏了党群、干群关系，影响了农村的稳定。农业本身就是一个弱质产业，农业生产没有国家的投入、财政的支持不可能有好的效益。政府号召农民对荔枝进行改良，这是一件好事情，既有利于农民增加收入，也有利于当地农业经济的发展。但如何改良，政府部门没有具体的规划和指导，完全是农民自发、自愿进行改良，整个改良工作既缺乏技术上的支持，也没有得到资金上的扶持。整个荔枝改良工作刚刚开始，就要收取果木改良的采伐费用，给老百姓造成的印象就是“干部就是收钱的”，无事不登三宝殿，什么“事”，要钱的事，导致党群、干群关系恶化，矛盾突出。符才志因滥伐林木被逮捕后，其所在村干部及村民150多人进行联名上访，对符才志一案的相关问题提出了质疑，给社会造成了不稳定因素。
（四）改革林木采伐行政许可收费的国际先例
对于林木采伐行政许可制度方面，国外早就有相应关于无条件发放采伐许可的法律规定，如英国《林业法》第10条规定，只要是有利于本区域内森林、农业和环境，有利于促进林业建设，保障国家有充足的后备森林资源，就应该无条件发给许可证。这同样说明，只要能保证森林采伐有利于森林的可持续发展，其就存在无条件许可的正当性，那么就没有任何理由来收取费用。
四、改革林业采伐行政许可收费政策及其配套措施
从前面的分析我们可以看出，作为森林资源的行政管理手段的采伐许可，其具有行政许可的性质，其产生的基础是采伐限额制，并非资源的有偿使用制。而与采伐限额制一脉相承，采伐许可的目的也是为了将林木的采伐纳入国家的管理范畴，以促使森林的可持续发展，是基于公共生态利益而对林木所有人所有权进行的一种限制。因此，在《行政许可法》颁布生效之后，林木管理行政许可收费制度已经受到社会的广泛质疑，改革目前的林木采伐许可收费制度也势在必行。
（一）首先要完善法律法规，规范征管工作，从根本上防止乱收费。严格按照国家法律、地方法规进一步规范收费，不该收的费坚决将其取缔；同时不能随意设费，更不能随意提高收费标准。在调查符才志滥伐林木一案中，海南林业部门规定的30元/立方米的采伐费，既不合法，也不合理，应当及时予以取消。
（二）加强乱收费的责任追究机制。建立行政征收与管理行为的法律责任追诉制度，对非法和违规的林业税费征收与管理行为，既要追究制定非法收费政策的行政机关的法律责任，同时也要追究行政首长和具体办理人员的责任；对于行政违法行为，如乱收费行为对林农或林业生产经营单位造成的经济损失，实行国家赔偿与个人追究的双重法律责任制。
（三）健全农民负担监督管理机制。农业、农村和农民问题，始终是我国现代化建设的根本问题，林业主管部门要切实真正树立减轻农民负担的意识，加强对农民负担问题进行监督管理，高度关注各地各时期加重农民负担、制约农业生产的问题，对涉及农民负担的各种行政事业性收费、政府性基金、集资达标项目等一律停止执行，对不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度和考核指标要坚决取消，让农民休养生息，从根本上解决农民负担过重问题，真正保护广大农民的合法权益。
（四）林业部门要精兵简政、减员增效来让利于民。在目前经费包干的财政体制下，基层林业部门为了生存不得不自己找米下锅，通过乱收费来解决经费不足问题。必须进一步加大机构改革力度，减少基层单位大量存在的冗员，以此来切断乱收费产生的根源。
（五）建立长期稳定的扶持林业政策体系，改善林业投资的宏观环境。林业投资不足的一个主要原因就是国家通过行政手段向林业索取的多、投入的少，再加上林业生产周期长，形成了林业再生产中的巨大缺口。如海口市秀英区永兴地区号召农民对荔枝进行改良，这是富农惠农的一项好措施，但是如何对林木进行改良，政府相关部门没有具体的规划和指导。哪些荔枝需要改良，哪些属于保护树木不能采伐，缺乏政策界定和技术指导，完全依靠农民自发自愿进行，加上缺乏资金的支持，难以形成大的规模，不易达到预期目的。为此，建议在取消各种不合理收费的同时，对林业实行更多的优惠政策，扶持林业的发展，给林业创造“放水养鱼”的环境，使林业生产适应经济规律的要求。
总之，完善当前林业税费制度，取消林木采伐行政许可收费制度，既有利于实现对林业生产者和经营者的有效调节，有利于扶持正常的森林采伐作业，进而促进林业经济的健康发展。
[①]因为公共行政管理而产生的费用由国家公共财政税收负担，根据《财政部关于公布取消部分政府性基金项目的通知》（财综[2002]24号）第七款规定，凡属于公共财政支出范围的事务，都应逐步纳入公共财政支出范围，由各级人民政府通过财政预算予以安排和保障。
