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【思索每周读】胡安?林茨:总统制的危机(节选)

 国子监后殿 2012-11-20

【思索每周读】胡安?林茨:总统制的危机(节选) 2012-11-18 12:55 | (分类:思索每周读)

                                                                            总统制的危机

                                                                        胡安·林茨 著  罗湘衡  译

                                                                         

      【引言】胡安·林茨(Juan José Linz)(1926—   ),德国-西班牙裔美国人,耶鲁大学政治学与社会科学斯特林讲座教授,因其对威权主义与极权主义、政党与精英、民主制的崩溃以及向民主制的转化等研究领域所做出的贡献而广为人知。1987年林茨被授予西班牙社会科学领域的阿斯图里亚斯王子奖。本文以其于1989年5月在乔治敦大学拉丁美洲研究计划组织以及在华盛顿举行的学术会议上发表的论文为基础。

 

      随着全球越来越多的国家转向民主制,对于可供选择的宪政形式和制度安排的探讨兴趣业已超越学术圈的范畴。在智利、韩国、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的国家中,决策者和宪法专家激烈地争论着不同类型的民主政体所具有的优点。某些国家,例如斯里兰卡已经从议会制政府转向总统制宪政。另一方面,拉丁美洲国家尤其深受20世纪70年代西班牙从威权主义政治向民主政体的成功转型的影响,而相关国家所选择的议会制政府体制极大地促进了这一转型。

  相比之下,美国是唯一保持长期宪政延续性的总统制民主国家。而芬兰和法国的宪政框架属于混合型,而非真正的总统制系统;在法兰西第五共和国,依旧不存在陪审团制度。除美国外,智利是唯一得以在一个半世纪中维系总统制政府模式下的宪政延续性相对稳定的国家,但是智利的民主政体于20世纪70年代垮台。

  议会制政体当然也是不稳定的,特别当处于严重的种族冲突的境况下,正如近期非洲历史所证明的那样。同时印度和某些加勒比海沿岸的英语国家的经验显示:甚至在高度分裂的社会中,周期性的议会危机并不必然转化为全面的政体危机,同时对总理和内阁的罢免并不意味着民主的终结。

  本文的重点是议会制民主体制在历史上的更加出色的表现并不是偶然的。对议会制和总统制的仔细比较会得出结论认为:总而言之,前者较之后者更有益于稳定的民主制度。这一结论尤其适用于存在深刻的政治分歧和大量政治党派的国家;对这些国家而言,议会制通常为保持民主政治带来更大希望。

 

       议会制VS总统制


  严格意义上讲,在议会制政体中,在民主意义上是合法的唯一机构就是议会;在这一政体下,政府权力完全取决于议会的信任。虽然在某些议会制政体模式下,政党领袖的日益个性化(personalization)导致总理越来越类似于总统,但是除了解散议会并召集新的选举外,总理仍然不能越过议会的代表而直接对社会公众进行呼吁。议会制体系也可能包括通过直接投票竞选而产生的总统,但是他们缺乏同总理全面角逐权力的能力。


  在总统制体系下,行政首脑拥有大量宪法规定的权力(通常包括完全控制内阁和行政系统的构成),他们由人民定期直接选举而来并且不依赖于议会的信任投票。行政首脑不仅是行政权力的掌控者,而且是国家的具有象征意义的元首,在选举间隔周期内唯有遭到严厉弹劾的情况下方能被更换。实际中,正如美国历史所显现的:总统制政体也许或多或少地依赖于立法机关的合作;因此在这一体制下,行政权力和立法权力之间的平衡可能会存在变化。


  关于总统制政府有两件事情是引人注目的。首先是总统对民主的合法性,甚至公民投票的合法性的强烈要求;第二是总统的固定任期


  但是,最引人注目的是,在总统制体系下立法者也能够对民主的合法性提出要求,尤其当他们代表能够提供清晰的意识形态和政治选择的拥有凝聚力和组织纪律的政党之时。当多数立法者所代表的政治选择与总统所代表的政治选择相对立时,这一要求就极其突出。在这种情境下,谁拥有更大的权力来代表人民说话,总统还是反对其政策的立法者中的多数呢?他们二者的权力都来源于在界限明确的各种选择中所进行的自由竞争中的选民投票,因此冲突就经常可能发生,甚至有时激烈爆发。不存在可以据此来解决这一冲突的民主的原则,由宪法设定的机制有可能被证实为过于复杂和墨守成规,因而在选民看来没有什么力量。所以过去在这种情况下,军队常常试图作为调解力量进行干涉就并非偶然了。

      

       也许有人会争辩美国业已成功地将类似冲突化为“常态”,从而使其得到平息美国的政治机制和实践是如何实现上述结果的,对此加以解释兴许超越了本文的范畴,但是值得关注的是美国政党组织独一无二的分散性特征与此有关。


  总统制的第二个显著特征,即总统的相对固定的任期并非没有缺陷。它将政治议程断裂为非延续的、严格分界的时期,未能给某些重大事由所需要的连续适应过程留下空间。总统授权的持续时间成为所有政治行为者考虑事情时的一大关键因素,就像我们将看到的,这一事实与某些重要结果相伴随。例如,可以考虑一下在总统死亡或丧失执政资格的局面下关于继任者的规定:某些情况下,自动的继任者已经另行选举产生,并代表了一种不同于总统的政治取向;另一些情况下,他们或许作为总统的竞选搭档而被任命,并未考虑其行使行政权力和维持大众政治支持的能力。巴西的历史为我们提供了有关第一种情况的事例,而阿根廷的庇隆夫人成为其丈夫的继任者则是第二种情况的例证。总统制政府陷入某种自相矛盾的境地:一方面它导致了权力的个人化另一方面,当发生突发性的中途继任问题时,它的法律机制会导致某个人上台,而正常的选举过程是决不会使该人成为国家元首的


  总统制的矛盾


  总统制政体荒谬地将相互矛盾的原则和假设结合在一起。一方面,该制度着手于创建强大而稳定的、在公民投票方面拥有充分合法性的行政部门以有力地对抗立法部门中存在的一系列特定利益集团。在“人民”这一观念所暗含的卢梭式的民主概念中,人民是总统应该为其说话的人,这些利益集团缺少合法性;英美的观点也是如此,即民主自然会牵涉各种利益的竞争,甚至有时候是激战。那么,利益集团的冲突有希望出现在严格的政治领域之外的其他领域。另一方面,总统制政体反映出对权力个人化的深刻质疑:对国王和独裁者的记忆和恐惧不会轻易消失。在宪法规定的针对潜在专制权力的防御措施中,最重要的是对重新选举的禁令。其余措施,例如立法机关针对总统任命的建议和准许权、弹劾机制、司法独立以及类似智利的监察制度的机构同样反映出这一质疑。事实上,军队作为斡旋力量所施加的政治干预在特定的政治文化中甚至被视为对过分的行政权力的一种有效监督。
  
  也许总结总统制体制和议会制体制的基本不同之处的最佳方式是指出议会制为政治过程注入了弹性,而总统制使其更加刚性。总统制的拥护者可能会说,这种刚性是一大优势,因为它预防了不确定性和不稳定性这些议会政治的特点。毕竟,在议会制政府之下,诸如政党、政党领袖、普通议员等多种行为者可能在选举间隔期内的任意时刻发生根本改变、发动重新结盟,最重要的是,选举或推翻总理。但是,虽然对于权威和可预测性的需求可能更有利于总统制,不过存在一些预料不到的发展情况——从在任者的死亡到在难以控制的情况所带来的重压之下所导致的严重判断失误——使得总统的统治比起总理来更加缺乏可预见性和更加虚弱。总理总是会试图使其合法性和权威得到支持,或者是通过信任投票,或者是通过解散议会并召集新的选举。而且,总理的更换能够不必引发政权危机


  这类观点在政权转移和巩固期间尤其显得突出,此时总统制政体的刚性与议会制所提供的灵活性相比必然是不利的。


  零和选举


  总统制不可避免存在问题,因为它是遵照“胜者全得”的规则运作的,这一制度安排往往使民主政治成为一种零和游戏,尽管存在着这种游戏所预示的潜在冲突。虽然议会选举能够使某个单一政党成为绝对多数,但是更多情况下选举将代表权赋予了多个政党。权力分享和政治联盟是相当普遍的,因此在任者往往对小政党的需要和利益也要予以关注。反过来,这些政党对分享权力保持着期望,因此与这一制度整体是休戚相关的。相比之下,拥有独立权力大众授权的信念可能会给总统灌输一种权力意识使命意识,即使他仅以微弱多数当选。考虑到有关其地位和身份的这类设想,那么,比起作为总理来,总统在面对针对其政策的不可避免的反对意见时会更加恼火和沮丧,而总理都深知自己只是临时性政治联盟的代言人,而远非国家的喉舌或人民的保护神。


  由于缺少有凝聚力的绝大多数的支持,议会制体制不可避免地包含了那些在所谓的“协和式民主”(consociational democracy)中被制度化的因素。
  

      

     

       政治与政党


  零和总统选举所带来的危险因为有关总统任期固定的刚性规定而得以缓和。在总统的整个任期内选举的胜利者和失败者可谓泾渭分明。没有可能发生政治联盟的转变、源自国家团结或紧急大联盟的政府支持基础的扩大、应对新的重大事件的新选举,等等。而失败者只能等待至少四年或五年,否则没有任何机会接近行政权力和职务。


  另一方面,总统的确带来了无可争辩的优点,即允许人们在可以预见的时间间隔期内公开、直接地选举他们的行政首脑,而不是将决定权留给政治人物的后台操控。但是这一优点唯有在存在一个清晰的授权结果的情况下才能体现。如果对最低多数没有提出要求,而多名候选人参与单轮竞争,那么,胜利者和失败者之间的差数可能过小而无法支持任何宣称一场决定性的公民投票已经完成的说法。更常见的是有关决定性竞选的规定,它在两大主要候选人之间建立起面对面的对抗,这会带来前面提到的两极化的可能性。


  在中间路线派在选民中占优势的国家中,极端主义往往遭到一致排斥,同时选民盼望左翼和右翼候选人仅仅在一种更广泛的温和的共识条件下存在分歧,在这样的国家中,总统竞选中潜在的分裂并不是严重的问题。一旦存在具有压倒优势的温和派选民群体,则任何同极端主义势力结盟或者立场向后者靠拢的人都不可能获胜。但是受到严重社会和经济问题困扰的社会,对于曾经受到广泛政治支持的威权主义政体存在分歧的社会,以及纪律严明的极端主义政党对选民具有极高吸引力的社会,是不适用于美国提出的这一模式的。在一个拥有不稳定选民的两极化社会中,没有哪位严肃的单轮选举的候选人能够忽视那些有可能决不合作的政党。

 

  时间因素


  根据定义,民主国家是一个暂时的政府,在该政权中,全体选民每隔一定时期就对其官员进行问责,并强制实施变动对选举间隔期所作的时间限制可能是制约权力滥用的最佳保证,并且对于少数派而言是最后的希望。其缺陷体现在制约了政府有效履行其为获得竞选胜利而作出的承诺的能力。如果这些承诺意义深远,包括重大的社会变革计划,那么,多数选民可能认为其所选择的领导人因为有限的任期没有实现这些承诺而欺骗了他们。另一方面,总统的权力如此集中和广泛,以至于如果不通过限制总统当选的次数对其加以监督的话,会是件危险的事情。这样的规定可能是令人沮丧的,尤其当在任者是具有雄心壮志的时候;以维持连贯性的名义而修改规则的尝试经常显得颇具吸引力。


  在总统制政体中固定的任期以及对再次当选的限制作为制度是具有毋庸置疑的价值的,但它们意味着该政治制度每隔四年必须产生一位有能力和受欢迎的领导人,同时意味着无论即将离任的总统积累了什么样的政治资本,这些资本也不能在其任期结束之后继续发挥作用


  所有政治领袖都对二号人物的雄心壮志感到忧虑,这有时是因为后者在职位接替顺序上为自己挤占有利位置,有时是因为他们的阴谋。由总统制政体所设定的固定而明确的职位接替日期会加剧在任总统对后者的关注程度。此外,人们希望保持政治的连续性,而这一愿望要求执政思路不存在跳跃,由此可以预见:在任总统可能会挑选一个应声虫而非一个有其自己的主张的人物来担任副手和继任者


  不可避免的职位交替也制造了介于前任总统和其继任者之间的与众不同的紧张关系。新任总统可能会迫切地强调自身的独立性并且努力与前任总统区分开来,即便二者可能属于同一政党。前任总统深知总统职位带来的这种独一无二的荣誉感和权力意识,发现很难让自己平和地接受不再掌权以及不再可能回到原来的位置(即使新任掌权者表现极其失败)这一事实。政党和执政联盟可能因为类似的敌对和失落情绪而发生分裂。此外政治阴谋也可能滋生,假如声望依旧的前任总统在幕后采取行动来对继任者施加影响,或者削弱现任总统的政策举措及其对政党的领导。


  当然,类似的问题同样出现在议会制体制中,如果某位杰出的领导人离职之后又渴望重新掌权。但是很多原因使得议会制政权更容易缓和上述困难。维系本党统一的急切需要、对杰出的政党人物的尊重以及新任首相对于自己需要从前任那里获得支持的强烈意识(哪怕后者已不在政府中任职或分属不同阵营),所有这些因素都有利于维持和谐。同一政党中的领袖可能交替担任首相,双方均清楚知道人们随时可能要求另一方来取代自己,而冲突对于双方而言都代价过大,因此他们共享权力。相似的逻辑同样适用于彼此竞争的政党或议会联盟的领导人之间的关系。


  与总统制相关的时间限制,加上总统竞选的零和特征,所导致的竞争可能比议会选举更为戏剧性分裂性。在议会制体制下发生在选举间隔期内和立法机关之外的政治再结盟在总统制体制中则可能公开出现在选举运动中,这种再结盟是建立竞选获胜联盟过程的必要一环。在总统制下,时间变成了政治的一个相当重要的维度。总统制政体下政治进程的步伐完全不同于议会制政体。当总统竞选即将开始的时候各种交易的进行不仅是公开的,而且是决定性的;对于获胜方而言,在下次竞选之前违背承诺似乎是背叛选民的信任。要作出那些可能是无原则的、机会主义的和观念上不正确的(虽然是必要的)妥协要困难得多,如果这些妥协在即将到来的选举中将受到选民的仔细审查。总统制政权为战略性共识的达成、联盟的改变以及妥协的实现等即使很谨慎也很难得到公开辩护的行为留下的空间要小得多。


  议会制政体与政治稳定


  本文关于总统制难以为民主带来有希望的前景这一分析并不意味着任何总统制民主政体都不能实现稳定;相反,全球最稳定的民主国家——美国——实行的就是总统制政体。然而,人们不得不暂时性地得出结论认为,总统制在其他许多国家有助于维持民主的优势远没有得到证明。


  尽管议会制确实能够为建立和巩固民主提供一种更具灵活性、适应性的制度环境,但是这并不能得出结论认为任何种类的议会制政权都能达成上述目标。实际上为使本文的分析更加全面,我们需要反思最优类型的议会制政体及其具体制度特征。其中包括集权力与责任于一身的首相制内阁,这反过来要求存在强有力的、纪律严明的政党。以上特征(当然还有其他许多我们没有篇幅进行讨论的特征)将有利于形成负责任的决策和稳定的政府以及鼓励真正的政党竞争而不造成过度的政治碎片化。此外,每个国家都具有某些需要被考虑到的独一无二的特征,例如联邦制传统、民族或文化上的多样性,等等。最后,不用说,本文的分析只是确立了某些可能性或趋势,而不是决定论的。任何人都无法保证议会制体制决不会经历严重的危机,甚至垮台


  最后需要指出,所有的政权,即使是精心设计的,其维持都必然依赖于社会中大多数的支持,例如主要的势力、群体和制度。因此,它们也依赖公众的共识,即只有通过合法的、民主的手段所获得的权力才被认为具备合法性。它们还依赖政治领导人进行统治、唤起信任、尊重对其权力的限制以及达成高度共识的能力总统制政体无法确保当选领导人都是华盛顿或者林肯一类的人;而议会制政体也无法保证当选领导人都是阿登纳或者丘吉尔一类的人。由于存在无法回避的不确定性,本文的意图仅仅在于恢复有关总统制和议会制——这两大民主制度在建构稳定的民主政体中的作用的争论。

 

(译者单位:南开大学)

 

选自《国外理论动态》,2010年第1期、第2期

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