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《行政强制法》对城管执法的影响 《中华人民共和国行政强制法》（以下简称“《行政强制法》”）已于2011年6月30日经十一届全国人大常委会第二十一次会议通过，2012年1月1日起施行。
新颁布的《行政强制法》对行政强制的设定和实施进行了严格的规定，必定会对有关法规、规章等规范性文件有所调整，从而对实施机关的行政强制行为有所调整。《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”二者均对城管执法产生影响。 一、行政强制执行对城管执法的影响 城管执法机关目前实施行政强制执行的法律、法规和规章主要包括： 1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的县级以上地方人民政府可以责成相关部门强制拆除违法建设的强制拆除权。与该法配套的《北京市城乡规划条例》和《北京市禁止违法建设若干规定》亦有相同规定。 2、《城市市容和环境卫生管理条例》第三十七条的经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除不符合城市容貌标准的、环境卫生标准的建筑物或者设施的强制拆除权。 3、《北京市市容环境卫生条例》第二十六条、第三十五条、第三十八条第二款（《北京市户外广告设置管理办法》也有相同规定）、第四十条第一款规定的强制拆除权。 4、《北京市市容环境卫生条例》第二十七条、第三十三条第三款规定的经市或者区县人民政府批准的强制拆除权。 5、《北京市市容环境卫生条例》第六十条第四款规定的对泄漏、遗撒物的代履行（《北京市人民政府关于禁止车辆运输泄露遗撒的规定》也有相同规定）。 《行政强制法》第十三条第一款规定：“行政强制执行由法律设定。”上述行政强制执行的依据中，只有《城乡规划法》是法律，根据政府责成，强制拆除违法建设有法可依。而《城市市容和环境卫生管理条例》和《北京市市容环境卫生条例》及其配套规章都不是法律，其设定的行政强制执行必然受到《行政强制法》的调整，自2012年1月1日起，城管执法机关应当停止实施上述行政法规、地方性法规和规章中设定的行政强制执行权，按照《行政强制法》第十三条第二款的规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。 最突出的变化就是，常用的强制拆除户外广告、牌匾标识将依法申请法院强制执行，行政机关不得再自行强制执行。 现在存在争议的是，城管执法机关是否还能够适用市容类法规强制拆除违法建设，笔者认为答案是否定的。因为《北京市市容环境卫生条例》的上位法主要是《城市市容和环境卫生管理条例》，二者在查处违法建设的认定和程序上并无二致，但是与《城乡规划法》规定的程序、认定标准和作出最终行政决定的机关都是不同的，由此可知，市容类法规在拆除违法建设上，其上位法并不是《城乡规划法》。因此，城管执法机关不能依据市容类法规强制拆除违法建设，而是在经市或者区县政府批准后作出强制拆除决定，然后再申请人民法院强制执行。 综上，拆除违法建设有2种途径： 一是适用规划类法律法规，根据县级以上政府责成，实施强制拆除。 二是适用市容类法规，报请县级以上政府批准，作出强制拆除决定，再申请人民法院强制执行。 《行政强制法》第四十四条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。同时该法增加了催告程序，第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。但现在的问题是拆除违法建设时，何时进行催告，何时报县级以上人民政府责成，何时实施强制拆除，按照《行政强制法》上述三条的规定，有三种理解： 一是城管执法机关作出限期拆除决定后即进行催告，度过诉讼复议期（以最长的三个月为准）后，报县级以上地方人民政府责成，最后作出强制拆除决定，实施强制拆除。 二是城管执法机关作出限期拆除决定后，等待诉讼复议期，期满报县级以上地方人民政府责成，政府责成后，向当事人催告，逾期仍不履行的，政府作出强制拆除决定，被责成的相关部门实施强制拆除。 三是城管执法机关作出限期拆除决定后即进行催告，逾期不履行，报县级以上地方人民政府责成，作出强制拆除决定，待诉讼复议期满组织强制拆除。 从法律上看，上述三个程序都不违法，但具体如何实施，需要法制部门进一步明确。 二、行政强制措施对城管执法的影响 城管执法机关目前可以实施行政强制措施的法规、规章主要包括： 1、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定的县级以上地方人民政府责成相关部门查封违法建设施工现场的查封权。 2、《中华人民共和国大气污染防治法》第五十八条第一款规定的责令停工权。
3、《无照经营查处取缔办法》第九条第五项规定的查封、扣押权。 4、《北京市市容环境卫生条例》第二十七条第二款规定的查封、暂扣违法建设施工工具和设备的查封、暂扣权。 5、《北京市市容环境卫生条例》第四十三条第三款规定的暂停小广告通信工具号码的停机权。 6、《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》第六十五条规定的停水权、第六十一条规定的核减用水指标权、第五十七条规定的责令封井权。 7、《北京市禁止违法建设若干规定》规定的通知相关部门暂停房屋权属登记权和停水、电、气、热权。 8、《北京市节约用水办法》第三十六条规定的核减用水指标权和停水权。 《北京市出租汽车管理条例》规定的暂扣车辆权，目前已很少使用，逐渐被《无照经营查处取缔办法》规定的扣押权所取代，故未列入其中。 《行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。”《城乡规划法》和《大气污染防治法》设定的行政强制措施符合这一规定，城管执法机关可以继续行使。 《无照经营查处取缔办法》是行政法规，查处无照经营属于国务院行政管理职权事项，同时查处无照经营尚未制定法律，符合《行政强制法》第十条第二款规定的情形，城管执法机关可以继续行使。 在查处违法建设过程中，依据《北京市市容环境卫生条例》第二十七条第二款规定查封、暂扣工具和设备，但在《城乡规划法》中对查处违法建设已作规定，未设定查封、暂扣工具、设备的行政强制措施，条例第二十七条第二款不符合《行政强制法》第十条第三款规定的情形，是对法律规定的行政强制措施作了扩大规定，城管执法机关应在《行政强制法》正式施行后停止实施。 我国宪法规定，公民享有通信自由和通信秘密，是公民的基本权利，受法律保护。因此涉及公民通信自由和通信秘密的有关规定应是法律保留事项，停止通信号码服务应当属于由法律设定的行政强制措施，同时作为地方性法规，市容条例设定停机权超出了《行政强制法》第九条第（二）、（三）项的范围，不符合该法第十条第三款的规定，城管执法机关应在《行政强制法》施行后停止实施。但笔者认为，停机在很大程度上遏制了小广告的泛滥，起到了很大作用，立法机关应当以更合乎法律、合乎情理的形式予以保留规定。 《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》是地方性法规，其设定的行政强制措施超出《行政强制法》第九条第（二）、（三）项的范围，同时其上位法是《中华人民共和国水法》，其中并未设定核减用水指标权、停水权和责令封井等行政强制措施，属于已制定法律，对法律规定的行政强制措施作出扩大规定的情形，城管执法机关亦应适时停止实施。 《北京市节约用水办法》是地方政府规章，该办法第三十六条设定了行政强制措施，这与《行政强制法》第十条第三款规定的法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施这一规定相抵触，同时其上位法《水法》和《北京市实施〈中华人民共和国水法〉办法》均未对纯净水生产企业产水率低于70%的行为设定行政强制措施，城管执法机关也应当适时停止实施。 《行政强制法》第四十三条第二款规定：“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。”城管执法机关不能再按照《北京市禁止违法建设若干规定》第二十一条第三款的规定通知市政公用服务企业停止服务，市政公用服务企业也将不会停止服务。 虽然《中华人民共和国城市房地产管理法》确立了房屋登记制度，但并未提出限制的条件。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十条第二款却增加了限制，作为地方政府规章，这一限制同样不符合《行政强制法》第十条第四款的规定，城管执法机关不能要求房屋管理部门停止权属登记，房屋管理部门也不会停止权属登记。 规定了行政强制措施的其他地方性法规未一一列举，因上位法的法律有规定，部分地方性法规只是作了引用和重申，并不违反《行政强制法》的规定，继续履行并无不妥。 立法机关重新修订与《行政强制法》有冲突的法规势在必行，需要时间和过程。未修订前，这些法规如何继续行使应由政府法制部门予以明确，城管执法机关在行使过程中应谨慎为之，避免因违反《行政强制法》而引起诉讼败诉的发生。 根据法不溯及既往的原则，对于新法施行后发生的违法行为，适用该法不存在问题。但对于新法施行前违法行为发生，存在持续或连续状态，行政机关已经立案调查，且新法施行时尚未依法规和规章实施行政强制的情形是否也能适用新法，需要有关部门予以明确。 |
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