法律要点
行政机关执行生效行政决定的行为，不是具体行政行为，而是行政事实行为。如果这种事实行为损害了公民、法人或者其他组织合法权益的，可以依法申请国家赔偿，但却不属于行政复议的受理范围。相对人对该行为申请行政复议的，复议机关不予受理。
案由
2010年，姜某在湖南省长沙市某村非法占地建房，被区国土资源分局认定为非法占用土地，建成的房屋被区规划管理分局认定为违法建筑物。
2010年5月，区综合执法大队对姜某作出责令限期拆除违法建筑物的行政处罚决定，告知其应在收到处罚决定书之日起三日内自动拆除，逾期不拆除，将报请区政府组织强制拆除。如不服该处罚决定，可在收到处罚决定书之日起60日内申请行政复议，或在三个月内直接向法院提起行政诉讼。姜某收到处罚决定后，既未在法定期限申请行政复议或提起行政诉讼，亦未自动拆除。2011年4月，区政府组织执法大队和相关部门一起，强制拆除了违法的房屋。姜某不服该强拆行为，向市政府申请行政复议。市政府认为，执行生效行政决定的强制拆除行为不是具体行政行为，不属于行政复议范围，如果姜某认为这种实施行为损害其合法权益，可以依法申请国家赔偿，故决定不予受理姜某的复议申请。姜某不服，提起行政诉讼。
裁判
法院认为，根据《行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。本案中，行政机关执行生效行政决定的实施行为，不是具体行政行为，而是事实行为。市政府决定不予受理，并无不当。判决驳回了姜某的诉讼请求。
法官看法
本案的焦点是该案是否属于行政复议的范围。一种意见认为，该行为是政府依职权组织实施的、对行政相对人权利义务产生实际影响的行为，是具体行政行为，因此属于行政复议的受案范围；另一种意见则认为，该行为的目的仅是执行生效行政决定，不是具体行政行为，而是事实行为，不属于行政复议的范围。本案中，法院采纳了第二种意见。
执行生效行政决定的实施行为，不是具体行政行为，而是事实行为。虽然，具体行政行为和行政事实行为在主体方面都是享有一定行政权力的组织或代表该组织的个人所为的行政行为，但是它们在构成要件、行为程序、法律效力等方面都存在明显不同。目前，无论是《行政复议法》还是《行政诉讼法》，都是围绕具体行政行为展开的，没有将行政事实行为纳入行政复议和行政诉讼的范围。
如果将执行生效行政决定的实施行为纳入行政复议范围，会不当扩大行政复议的范围，从而引发当事人滥用行政复议申请权问题，社会效果并不好。尽管有人认为将上述事实行为纳入行政复议范围可以更好地保障相对人合法权益，但笔者认为，任何一种制度设计都要多角度考量，尤其要认真考虑社会效果。如果将执行生效行政决定的实施行为纳入行政复议范围，允许相对人在此时申请行政复议，可能会导致更多的相对人对行政决定确定的义务置若罔闻，在法定期限内既不申请行政复议或提起行政诉讼，也不自觉履行，而是等到执行实施中再申请行政复议或提起诉讼。例如，根据《行政强制法》第五十条的规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人在法定期限内既不履行，又不申请复议或提起诉讼，进入执行程序后经催告仍不履行，已经或者将造成环境污染或者破坏自然资源。此种情形下，行政机关可以决定代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。行政机关作出代履行决定后，在实施过程中，当事人对此代履行决定申请行政复议。这种做法，不仅是对公民义务的漠视，也必然会破坏正常的法治秩序。行政复议和行政诉讼制度也无法正常发挥作用。
对行政机关执行生效行政决定的实施行为不服的，可以通过国家赔偿途径解决。行政事实行为虽然没有法律上的约束力，但它毕竟是一种基于行政职权的行为，有可能在实施中侵犯行政相对人的合法权益。根据依法行政的原理，行政机关对行政事实行为的损害结果应当承担法律责任。我国现行《国家赔偿法》第三条、第四条所规定的几类国家机关违法使用武力的行为就是行政事实行为。例如，行政机关非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的，以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打行为造成公民身体伤害或死亡的，违法实施强制执行造成财产损害的行为就属于行政事实行为。在此情形下，受害人有取得国家赔偿的权利。因此，若姜某认为区政府执行生效行政决定的实施行为侵犯其合法权益，造成了损害，可以依据国家赔偿法的规定申请国家赔偿。（作者单位：湖南省高级人民法院）
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何为行政事实行为？
尽管我国法律对何为行政事实行为没有明确规定，但目前比较普遍的观点是：行政事实行为是指行政主体基于职权实施的、在客观上影响或者改变了与行政相对人有关的事实状态的一种行政活动。
它具有以下特征：一是行政性。行政事实行为尽管不具有行政行为的构成要件，但它仍然是行政机关借助行政职权或者与行政职权有关联的情形下实施的一种行为形式。二是与行政职权具有相关性。行政事实行为是在行使行政职权的过程中发生的，与行使行政职权有关，法律规定这种行为的后果由行政机关来承担。三是涉及行政相对人权益性。行政事实行为会对相对人的权利和义务造成事实上的、实际上的影响。四是具有多样性。行政事实行为在客观上表现为多种的、难以确定具体数量的行为样式，如准备性行为、补充性行为、建议性行为、告知性行为、服务性行为等等。
