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[案情介绍] 2008年4月，某市工商局检查支队在开展公用企业格式合同专项检查中发现，该市某供排水公司（以下简称当事人）印制使用的《城市供用水合同》中，制定了用水人逾期缴纳水费每日加收5‰的违约金条款。经查阅相关法规、规章，该条款涉嫌违反国家发改委、建设部修订的《城市供水价格管理办法》中违约金标准确定的规定，也涉嫌违反《中华人民共和国消费者权益保护法》、《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》的有关规定，于2008年5月4日立案进行调查。 经调查，国家发改委、建设部新修订《城市供水价格管理办法》中，取消了原有“用水人逾期缴纳水费按应交纳水费额每日加收5‰滞纳金”规定，同时增加了“城市供水企业在具体的执行中，可按《中华人民共和国合同法》《城市供水条例》的有关规定，通过与用户协商，在供水合同中约定逾期付款的违约金标准，没有约定的，按照最高人民法院的有关司法解释，可参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息标准收取用户逾期付款违约金。”而当事人未通过与用户协商，单方面在其印制并提供使用的《城市供用水合同》第六条第（二）项用水人的违约责任中制定了：用水人未按期交纳水费（含污水处理费）的，应当按每日5‰支付违约金……”的条款。 从2005年9月至2008年4月期间，当事人按其单方面制定的违约金标准，共收取用户违约金合计275950.75元。 当事人在未与用户协商约定逾期违约金标准的情况下，使用《城市供用水合同》的格式条款，规定用水人逾期缴纳水费的每日5‰违约金标准，该标准超过中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息收取用户逾期付款违约金每日万分之六点五三的合理标准，加重了消费者的违约责任。当事人的行为违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第二十四条第一款“经营者不得以格式合同、通知声明、店堂告示等方式作出对消费者不公平、不合理的规定……”及《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第二十七条第一款第八项“规定消费者支付的违约金或者损害赔偿金超过合理数额”的规定。鉴于当事人在案发后能积极配合案件的查处、提供有关证据、主动更正合同中侵害消费者合法权益的格式条款，根据《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第六十条规定，对当事人作出责令改正使用格式条款侵害消费者权益的违法行为、没收违法所得97946.31元的行政处罚。 [争议焦点] 该案是一起典型的公用企业利用格式合同条款侵害消费者权益一起案件。该案的顺利查办，不仅拓展了查办合同案件门类，而且还提高了执法办案人员查办合同案件的水平和信心。该案查处过程中存在着对格式合同条款的认定、违法行为定性、违法所得计算、违约金的界定等焦点问题。 [案件评析] 一、格式条款的认定。 根据《中华人民共和国合同法》第三十九条第一款“采用格式条款订立合同的，提供格式条款的一方应当遵循公平原则确定当事人之间的权利和义务，并采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款”、第二款“格式条款是当事人为了重复使用而预先拟定，并在订立合同时未与对方协商的条款”。 本案中，当事人使用的《城市供用水合同》印制于《用水申请登记表》的背面，没有设置供、用水双方当事人签名、盖单之处，仅在《用水申请登记表》正面兹声明栏中印上“同意以上内容并愿意遵守《城市供水管理规定》和背面《城市供用水合同》，现予以确定”的内容。极易造成用户填写完正面表格后忽略阅读背面合同内容并签字。而该合同在没有与用户协商的前提下，单方面拟定合同格式和内容，合同中除了日期、金额、天数采用填空式手工填写外，每份表格和附后的合同格式及内容完全一样，且反复使用，应认定为格式条款。 二、违法行为定性 对本案当事人违法行为如何定性问题，办案人员也有不同的观点。 一种观点认为，当事人在其印制并提供使用的《城市供用水合同》的格式条款中擅自制定违约金标准，实际上是就是公用企业滥收费用的违法行为。国家工商局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中对“滥收费用”已有明确的解答，是指超出正常的收费项目或者标准而收取的不合理的费用。而国家发改委、建设部在2004年修订《城市供水价格管理办法》中取消了原有“应按交纳水费额每日加收5‰滞纳金”规定，也就是说当事人在2004年之后，收取用水人每日5‰违约金的标准已经没有了行之有效的依据。因此，超出收费项目和标准收取用户违约金的行为是公用企业滥收费用的违法行为，应当适用《反不正当竞争法》定性处罚。 另一种观点认为，这应当是一种利用格式条款加重消费者责任，侵害消费者权益的行为。当事人印制并提供使用的《城市供用水合同》的格式条款中规定的5‰的标准是违约金而不是滞纳金，违约金是属于平等的民事主体之间的一种民事责任形式，只要是双方协商同意，不要说是5‰的标准，就是5%也是可以的。但是，如果当事人没有通过与用户协商约定的前提下，也可以收，但是，其收取的违约金必须参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息标准收取。本案当事人在未与用户协商约定逾期违约金标准的情况下，单方面在印制并提供给用户使用的《城市供用水合同》的格式条款中规定用水人逾期缴纳水费的每日5‰违约金标准，是一种合同违法行为，不宜认定为公用企业滥收费用行为。且在我省地方法规《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》规定，经营者向消费者提供服务所使用的格式条款，不得有加重消费者责任，在第二十七条第一款第八项就更加明确指出，在使用格式条款中不得“规定消费者支付的违约金或者损害赔偿金超过合理数额”，因此，将本案当事人的行为认定为是一种使用格式条款，规定消费者支付的违约金超过合理数额，从而加重消费者责任，侵害消费者权益的行为，这种定性更为确切。应适用《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》定性处罚。 办案人员就以上两种观点进行了剖析，最终形成了统一意见，采纳了第二种观点。对当事人的违法行为的准确定性，也为本案的查办找准了方向。 三、违约金的界定。 违约金是指在签订合同时，由双方约定或法律规定在一方违反合同后向对方支付的一定数额的金钱财物。《合同法》第114条规定：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法”。违约金和滞纳金有着本质的区别，属于两个完全不同的法律概念。违约金是属于平等的民事主体之间的一种民事责任形式，而滞纳金则是行政相对人违反行政管理法规而承担的一种行政责任。 违约金包括法定违约金和约定违约金两种,法定违约金如：《电信条例》第35条：“电信用户应当按照约定的时间和方式及时、足额地向电信业务经营者交纳电信费用；电信用户逾期不交纳电信费用的，电信业务经营者有权要求补交电信费用，并可以按照所欠费用每日加收3‰的违约金”。根据2005年3月17日建设部办公厅《建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函》（建办综函〔2005〕120号）文件规定，本案的违约金应经双方协商属约定违约金而不是法定违约金。 四、每日5‰违约金标准应认定其违法。 由于当事人在合同中所设立的违约金是约定违约金，而不是法定违约金。用户延迟支付水费是一种违约行为，应当支付违约金。但是当事人未与用水人协商，单方面在《城市供用水合同》中制定用水人逾期缴纳水费每日加收5‰的违约金条款，是单方面的意愿表示，限制了用户的选择权，有悖于约定违约金的法律界定和《合同法》中的公平原则。因此本案合同中确定每日5‰违约金标准应认定其违法。 从办案的角度，要认定该违约金标准是违法，关键的一点就是要取得当事人的供用水合同是“单方制定、未与用水人协商约定”的证据。办案人员掌握的《城市供用水合同》都是已经供用水双方已经签字确认合同，可以视为是双方意志的表达，当事人更清楚这一点。因此在这一关键证据的取证过程中也遇到了一些小波折。当事人一开始就辩称合同条款虽然是单方制定的，但用户也是看过合同后才签字的，也就是说用户同意了每日5‰违约金标准。对此办案人员认为当事人属公用企业，处于垄断地位，用户没有第二个供水企业的选择权，且格式合同中只有每日5‰违约金标准，没有其他标准可供选择，不签合同的话也就意味着用户不能用水，用户即使不满意每日5‰违约金标准，但要申请用水也只有签字。同时办案人员还向当事人指出如不积极配合说出实情，那我们就通过媒体告知用户，请用户到工商部门来提供证言，了解他们的真实意愿。当事人感到事情发展下去的严重性，态度也发生了转变，承认供用水合同是单方制定，供用水涉及到千家万户，不可能做到与每个用户协商约定。同时还积极配合提供出收取违约金的会计凭证和账目，使关键的证据得以固定，案件的查办工作才得以顺利进行。 五、违约金合理数额的确定 《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第二十七条第一款第八项“规定消费者支付的违约金或者损害赔偿金超过合理数额”。那什么是本案中的合理数额？ 根据2005年3月17日,《建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函》文件的规定：“……城市供水企业在具体执行中，可按《中华人民共和国合同法》、《城市供水条例》的有关规定，通过与用户协商，在供水合同中约定逾期付款的违约金标准；没有约定的，按照最高人民法院的有关司法解释，可参照中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息的标准计算逾期付款违约金”。为了确定金融机构计收逾期贷款利息的标准，南平市工商局还走访了当地的人民银行，取得了中国人民银行《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》《关于扩大金融机构贷款利率浮动区间有关问题的通知》有关文件，在计算合理违约金标准过程中，还充分听取了当事人的陈述意见，参照了中国人民银行规定的金融机构计收逾期利息的最高浮动标准，结合现行金融机构贷款年利率7.83％的标准，据此，确定了当事人合理收取用户逾期付款违约金的标准为每日万分之六点五三。 六、违法所得认定。 在认定当事人执行的5‰违约金标准属违法收取的前提下，对当事人的实际违法所得应予以了客观认定。 1、当事人违法所得时间段的认定。 当事人执行的5‰违收取约金的标准开始时间是在2004年11月29日国家发改委、建设部修订《城市供水价格管理办法》及2005年3月17日建设部办公厅下发《建设部关于对自来水水费滞纳金有关问题的复函》的有关规定后开始的，其违规收取5‰违约金的行为本应从2005年3月17日计算。但是由于《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》修订后施行时间是在2005年9月1日，而认定其“规定消费者支付的违约金或者损害赔偿金超过合理数额”之行为正是在修订后的《福建省实施<中华人民共和国消费者权益保护法>办法》第二十七条第一款第八项的规定中，修订前的条款中对此行为未做规定，因此在认定当事人违法所得时间段时，应从2005年9月1日起开始计算。 2、当事人违法所得金额的认定。 扣除当事人合理收取用户违约金的部分，其多收取消费者逾期缴纳水费违约金为239911.58元。由于当事人收取的水费违约金中缴纳了增值税、防洪费、城建税、教育附加费、企业所得税等税费项目90765.27元，因此，当事人违法所得扣除已缴纳税费后为149146.31元。 当事人又向工商部门提出能否将其催缴水费过程中实际已支出的人工费用51200元从违法所得中予以扣除。根据该企业的实际情况，工商部门对其陈述意见予以采纳，最终认定其实际违法所得金额为97946.31元。 |
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