“卓越法院”的国际评价标准（上）

近年来，司法绩效考评不仅是中国司法改革的重点内容，也是国际司法界普遍关注的问题。法院工作能否考评？考评指标如何确定？如何保证司法考评遵循司法规律？什么样的法院才称得上是“卓越的法院”

　　司法考评机制，就是司法工作的“模具”。有什么样的司法考评标准，就会塑造出什么样的法院和法官。2008年，一些国家的法院和司法研究机构共同制定的《卓越法院国际框架标准》从十项价值、七个领域为“卓越法院”制作了一个“模具”，并制定了简便易行的考评方法，颇有新意。本报将分上下两期介绍该标准的主要内容和考评程序，为我国司法考评机制改革提供参考，借鉴。敬请关注。——法律文化周刊

　　《卓越法院国际框架标准》（International Framework for Court Excellence, 即IFCE），是由欧洲、亚洲、澳大利亚及美国的一些法院和研究机构共同组成的“卓越法院框架标准联合会”于2008年制定的，是目前在世界各国司法领域中衡量和检验法院工作水平、司法正义质量、公众满意度的一套比较完整、客观的法院工作评价体系。《标准》全文共72页，包括四部分：

　　第一，各国法院普遍认可的十项司法核心价值；第二，卓越法院的七大标准；第三，法院进行自我评估的方法和程序；第四，美澳新加等国法院的考评模式。

　　与此同时，联合会还发布了《卓越法院考评指南》，详细介绍了自我考评的具体步骤、评分标准、缺点分析及改进措施设计等。

　　一、司法核心价值

　　通常，经济组织和政府机构都会制定一套对自身工作的详细评价标准。那么，这种评价标准和措施能不能适用于法院呢？实践证明，只要对相关标准进行适当调整，这是可以做到的。当然，在调整这些具体标准之前，我们必须对法院的特殊角色定位及价值追求有一个充分、全面、正确的理解。

　　卓越法院框架标准联合会的法律专家和有关研究机构经深入调查研究各国法院奉行的核心价值观之后，达成了广泛的国际共识，认为在各国司法制度中最为重要的司法核心价值包括以下十项：

　　1.法律面前人人平等；

　　2.公平；

　　3.中立；

　　4.独立审判；

　　5.胜任职责；

　　6.清正廉洁；

　　7.公开透明；

　　8.便捷亲民；

　　9.及时快捷；

　　10.司法的确定性。

　　这些核心价值保障了司法程序的正当性，让当事人获得法律的平等保护，并为法院的有效运转指明了方向。例如，公平、中立等价值是为规范法院自身行为而设定的标准，而独立审判和胜任职责则主要涉及确保法官能够依据且只依据案件事实和相关法律做出裁判及具备相应的裁判能力。清正廉洁，主要指向的是诉讼程序、裁判结果以及法官本身的清明、公开、规范、节制。正义不仅要得到实现，还必须以看得见的方式实现。便捷亲民，是指能让当事人更方便地进入诉讼程序（包括法院只收取合理的诉讼费或其他费用，当事人就能方便地获得律师代理，如有需要，法院还可以提供翻译人员），方便地使用法庭设施，以及方便地获得有关司法程序和裁判结果方面的确切、完整的信息。及时快捷，这一价值则努力体现一种平衡，即在举证、认证、辩论、法律适用方面所需要的必要时间，与由于程序效率低和资源不充足而导致不合理的拖延之间的平衡。尊重司法的确定性也十分重要，其真实含义在于：从某种程度上讲，无论是一审裁决还是上诉审裁决，都应当作为“最终的”裁决来对待。

　　一般来说，司法价值与当事人在诉讼程序中所受保护的程度是直接相关的。在一些国家，这些核心价值观念直接体现在其国内法律的具体条款中；在另一些国家，这些价值则是从所参加的国际公约中派生出来的。同样，这些价值决定了司法活动的质量以及法院和法官在裁判过程中所扮演的角色，比如在刑事案件中法官对“无罪推定”原则的适用。《标准》所归纳的这十大司法核心价值在国际法、国际公约中都有体现。不论一个国家是否适用相关的国际人权公约，从一个普通公民的视角看，法院的核心价值追求和司法程序必须清晰明了、公开透明，这一点是非常重要的。

　　《卓越法院国际框架标准》就是在充分认可、尊重并推行这些司法价值的基础上制定的。

　　一个组织拥有普遍认同的价值理念，这对于该组织的形成和发展方向有着重大意义。对于法院系统来说，法官和其他司法工作人员普遍认同的诸如公平、中立、独立、透明、及时、胜任职责等价值观念，实际上反映了法院系统主流的“组织文化”。当然，这些观念的具体定义和排列顺序在不同法院之间、不同国家之间可以有所差异。

　　这些共同的司法核心价值观念渗透在本框架标准的各个领域中。比方说，法院科学管理和有效领导最重要的任务之一就是广泛推行这些价值观念。在司法人员中大力推广诸如独立、廉洁、高效等价值观念是法院主要领导、各部门领导和法院其他管理人员的职责所在。法院内部交流、对外沟通方式的不同，法院管理方式的差别，往往会影响到司法价值的认同与推行。这些共同价值观念的推行还应当通过法院实施某项具体的司法政策来实现，如制定教育培训政策可以提高法官和法院工作人员的工作能力，制定关于法院使命的正式文件或宣言也是对这些普遍认可的价值观念的重申。

　　打造一个业绩卓越的法院的过程，同时也是强化法院共同价值观从而提高法院工作质量的过程。《卓越法院国际框架标准》将这些价值观具体化、形象化，并为每一个阶段性的进步都设置了可以量化的标准。以“便捷亲民”这一司法价值观为例，作为卓越法院表现的一个方面，为当事人提供经济、便捷的司法服务，同这一框架体系所建议的实现卓越的路径——消除在寻求司法救济方面存在的经济障碍、物理障碍以及其他“可见的”障碍——是相对应的。因此，如果一个法院制定了相关政策以畅通当事人接受法院服务的渠道，并在法院内设置清晰的路牌、标识，开辟舒适的当事人等候区或公共开放区域，经常性地更新和维护法院官方网站，出台减免诉讼费的规定，为当事人提供必要的语言服务，为残障人士提供特殊服务设施，等等。做到这些，我们便可以说这个法院是一个便捷亲民的法院。

　　二、卓越法院的七大标准

　　（一）开拓创新的领导和积极有效的管理

　　与其他所有组织一样，一个法院能够积极管理、有效运行，而且领导班子具有开拓创新精神，这对于成就一个卓越法院而言至关重要。想要提高司法服务的质量、效率和效能，改善法院运转状况，决策层的领导能力是十分关键的。法院作为一个职业机构有其特别的属性，法院院长和其他管理者必须勾勒出法院发展的长远愿景，提炼出对于法院工作至关重要的核心价值观，并通过与诉讼当事人的互动和沟通，充分了解他们的需求和愿望。

　　事实上，积极主动的有效领导意味着法院不能与社会和外部合作者完全剥离，不能在“隔离区”里运行。只有通过与公诉机关、政府部门、律师界、警察部门和执法机关等相关机构密切合作，才能打造出一个业绩杰出的卓越法院。

　　而要实现积极主动的有效领导也要求法院决策层具备高度专业化的组织管理能力，具有对改革创新精神的推崇和鼓励，以及对社会变化的洞察力。在大多数国家，法院院长一职通常由在业内具有最高水平和权威的法官担任，但这并不能保证他们同样也是最好的法院管理者。卓越法院同时应当吸纳一部分非法官身份的、可能是金融和组织管理专业科班出身的管理者。并且，不论是法官类还是非法官类的管理者，卓越法院都应当鼓励并支持他们参加相关培训以提高管理技能。

　　法院的创新性和灵活性也十分重要。这是因为，社会总是处在不断的变化之中，如越来越大的人口流动性、不断增强的国际化趋势、经济形势的变幻莫测、犯罪率的升降、新法律的制定和修改……这些都会影响到法院的工作。卓越的法院管理者应当尽早察觉到社会中的这些变化。他们在面对挑战、制订应对方案时应当注重听取非领导职务的同事们的意见和建议。他们在尝试调整工作流程和组织机构的同时，也要注重工作方法创新，提高法院的业绩表现和服务质量。

　　实现积极主动的有效领导的措施还包括加大法院的开放性和内外监督制约机制。这就要求法院定期公布其工作情况，告知公众关于司法工作质量的相关信息。

　　简言之，强有力的领导意味着法院工作“外部导向性”的增强，象征着积极主动和职业化的管理文化，体现着法院的开放性和问责制，表现着法院工作改革创新的决心，以及积极回应社会变化等多方面内容。

　　（二）科学系统的司法政策

　　制定、实施具体的司法政策，并对司法政策实施情况作出科学评估，这是实现法院有效管理和有力领导的重要方式。一个卓越的法院必须注意系统收集包括法院业绩表现、社会发展、法庭使用者和外部合作者的需求与愿望在内的各种重要信息，运用信息管理系统对数据进行梳理和分析。一个卓越法院的目标就是通过实施关于提高服务质量、改善司法业绩的一系列司法政策和工作计划来实现的。

　　卓越法院会根据实证数据，科学、系统地制定和实施各种具体的司法政策，从而改善司法服务质量。法院政策可能会把重点落在加强某项具体价值或某项特定目标的实现上。例如，一项政策可以以加强法律统一适用为目标，而具体的政策内容可以是制定某类案件的《审理指南》。在民事诉讼中，法院可以制定一项政策，鼓励法官以更加积极的态度来解释和适用关于提交新证据的相关标准。在刑事诉讼中，法院可以专门制定用来帮助减少迟延开庭审理现象的政策。

　　总之，一个卓越法院需要制定、实施正确的政策和战略，以实现法院在工作业绩和服务质量方面的既定目标。

　　（三）公平、高效的诉讼程序

　　公平、高效的诉讼程序是卓越法院的基本指标。通过分析工作流程，法院可以找出诉讼程序中的薄弱环节，制定相应的改进计划。其中，及时性和预见性至关重要。必须将诉讼程序的整个过程置于监督之下，以避免案件在某个程序或环节上耽误太长时间。当案件超期未决时，则必须采取相应的措施。

　　一个卓越法院的标准审理程序应当包括以下几项重要元素：各方商定的合理的审限标准，为特定案件制定的审理日程表，法官在审理期限管理和掌控方面要积极主动，对开庭迟延现象进行严格控制，采取科学方法对每个案件的开庭审理时间进行有效安排调度，对不同案件的审理采取科学方法区别对待，以及恰当应用替代性纠纷解决机制等。

　　公平、高效的诉讼程序还要求法院在法官和其他工作人员之间进行合理分工。法官应当将重心放在裁判方面，而其他工作人员则负责处理相对微观的司法工作和行政事务。尽管法院允许法官担任管理职务，参与法院行政事务管理和决策制定，但在一个卓越法院里，法官应当尽量减少行政性质的工作，尽量不担任专职的管理职务。同样，实体法律问题和程序法律问题的裁判权不得赋予法官之外的司法辅助人员。

　　（四）高度的司法公信

　　总体说来，公众对于司法的高度信任和信心是法院工作成功的最终标志。对腐败的零容忍，司法文书的高质量、裁判说理充分，法官受到尊重，以及案件得到及时审理，都会增加公众对司法的信任。公众对司法的高度信任将促进法院裁判的自觉履行，提高社会对法治的尊重，并增加社会层面的司法资源供应以满足法院工作需要。一个卓越法院应当系统地评估公众对司法的信任和信心水平，并同其他政府机构的公信力水平进行客观比较，因为司法的属性决定了法院的公信力应当比其他政府机构更高一筹。

　　（五）法庭使用者的较高满意度

　　科学研究反复表明，最能影响当事人对法院满意度的，不是当事人是否获得了有利于自己的审判结果，而是当事人在法院里受到了什么样的对待，以及审判程序看上去是否公平。因此，在“追求卓越”和致力于提供优质司法服务的过程中，一个很重要的方面就是法院应当充分考虑法庭使用者的需求和感受。这里的法庭使用者包括（但不限于）公众、接受司法服务的成员（如诉讼当事人、证人、受害人、需要法院提供信息或协助的人）和专业合作者（律师、检察官、执法机构、政府部门的法律顾问、法庭专家证人、法庭翻译人员)。所以，当法院采取改进工作的措施时，不仅要关注各方对诉讼结果的满意度，更应当关注当事人、证人和律师对于法官和法院工作人员服务态度的满意度，关注法官和其他工作人员的专业水平以及诉讼程序和司法裁判的公平性与通俗程度。

　　总之，一个卓越法院必须能够系统评估法庭使用者的感受和需求，并据此进一步改进法院的司法服务和诉讼工作的质量。

　　（六）充足的司法资源

　　卓越法院能够妥善、有效、主动地管理和运用好各种资源。法院最重要的资源是它的人力资源——法官和法院其他工作人员。卓越法院随时能够了解法官和其他人员的工作量，建立目标责任制，体现各类案件的数量与法官从立案到结案整个过程所需的时间之间的关系。之后，法院要结合新受理案件和在审案件的数量，预算实际所需的人力资源。

　　由于法院像高等院校、医院一样属于专业性机构，因此卓越法院必须尊重那些与法官职能密切相关的司法价值，鼓励知识共享，提高知识水平和能力。在卓越法院中，工作氛围良好，法官和法院工作人员对工作的满意程度也较高。同时，卓越法院还应当建立继续教育和职业培训的专门机制。

　　一个卓越法院应当有实现其目标的所需要的充足的物质资源，并能精心管理和维护。破旧不堪的审判法庭，拥挤不堪的审判大楼，法官和法院工作人员没有足够的办公场所，法庭活动没有记录，电脑等办公用品和设备不足……这些都对法院的工作成就和服务质量产生严重的负面影响。对财政经费的合理使用意味着要建立有效的预算和财务管理制度，建立定期的外部审计制度。例如，在每个财政年度结束时，法院资金账户将受到独立的审计人员的审计和检查。

　　在一个卓越法院里，人力、物力、财力资源必须充足。卓越法院要培育法官和法院工作人员的职业价值观，鼓励他们得到继续教育和在职培训。法院须营造积极的工作氛围，调动法官和法院工作人员的积极性。卓越法院应当拥有足够的法院设施和办公场所，有先进的电脑设备，使用先进的软件，并建立科学的司法预算程序。

　　（七）经济、便捷的司法服务

　　一个卓越法院须为当事人提供经济、便捷的司法服务。诉讼费用不应当成为民众寻求司法救济的障碍，法院也不应当因为诉讼程序繁多、工作量大而提高诉讼费用。诉讼表格以及关于诉讼程序的基本信息应当免费提供或者低价提供。

　　法庭使用者亲临法院时，应当感受到轻松和舒适。法院里应当设有法庭分布的整体示意图，而且设置清晰的指示牌以帮助民众方便地找到法院的各个区域和法庭。法院的安全保卫工作应当完备，但安全保卫措施不应当让当事人感到不适。

　　卓越法院不仅方便法庭使用者亲临法院办事，而且在条件允许的情况下还可以为当事人提供高水平的“虚拟”访问。例如，通过法院官方网站，法庭使用者可以浏览法院信息（关于法院、诉讼、收费的一些基本信息），网上立案，参加视频会议。法庭使用者可以通过访问法院官方网站了解案件的进展情况，有条件的可下载相关信息或文件，还可以自行登录并向法院传输电子文档，同时检索法院的反馈。

　　此外，卓越法院为语言不通或有视听障碍的人士提供法庭翻译服务。不论在法庭里还是在立案窗口，都应当安排合格的翻译人员。这些翻译人员精通母语和相关外语，熟练掌握法律术语和诉讼程序，对法庭翻译工作认真负责。法院应当运用其所在地的通用语言向公众介绍关于诉讼程序的基本信息。卓越法院的诉讼收费标准合理，对于贫困者可以减免诉讼费用，并同相关组织、机构合作为当事人提供必要的法律援助。通过这些手段，卓越法院为法庭使用者提供开放、畅通、便捷的司法救济渠道。

　　（译者单位：北京市第一中级人民法院）