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3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长的马凯在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中指出“按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责”，“加强基础性制度建设。建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权”。这是落实《物权法》的具体举措。
2007年颁布实施的《物权法》虽然规定了不动产统一登记制度，但是我国的不动产目前仍然由不同的管理部门负责登记，实行的是分散登记。随着经济社会的发展，这种分散登记的做法不再适应社会发展的需要。必须适应经济社会发展的趋势，适应人民群众的迫切需要，改变现有的不动产分散登记做法，尽快实现统一登记。
本期我们邀请长期关注土地产权登记问题的中国土地矿产法律事务中心专家蔡卫华撰文，对我国不动产登记发证情况进行梳理，在此基础上提出以土地为基础和核心，以土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度的思路，供决策部门和立法机关参考。
《物权法》作为一部基本民事法律，明确规定国家实行不动产统一登记制度，这不仅符合自然属性和国际通常做法，而且反映了广大人民群众的呼声，是民心所向，民意所愿，具有重大意义。但是《物权法》没有规定“统一登记的范围、登记机构和登记办法”，而是将其留待“由法律、行政法规规定”。《物权法》正式实施至今已经5年多时间了，不动产分散登记的状况仍然没有改变。3月10日，时任国务委员兼国务院秘书长的马凯在第十二届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》中提出“建立不动产统一登记制度”，无疑是落实《物权法》的具体举措。
不动产登记政出多门
不动产一般是指土地及其附属物，包括定着在土地上的建筑物和构筑物以及附着在土地上的林、木、草等孳生物、种植物等。而土地又分为建设用地、农用地和未利用地，农用地又分为耕地、草地、林地等。我国不仅土地和房屋由不同的部门进行登记，而且不同类型的土地也分别由不同的部门进行登记。房屋以及各种类型的土地之所以没有统一登记，其实践原因在于登记机构没有统一，而制度原因在于相关的法律没有统一。
我国的不动产因管理机构不同而由不同的机构登记，如房屋由住房和城乡建设部门主管和登记，建设用地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记，草地由农业部门进行主管和登记，林地由林业部门进行管理和登记，承包经营的耕地是由农业部门进行登记。另外还有一些不动产或者权利由其他的部门进行管理和登记，如水面、滩涂的养殖使用权由渔业部门进行管理和登记，滩涂由国家海洋部门进行登记。除此之外，不动产抵押权的登记，有的由国土资源部门负责，有的由住房和城乡建设部门负责，有的甚至由工商部门负责等等。初步统计，我国涉及不动产登记的部门和机构繁多，有近10个。
之所以各个部门都对不动产进行登记，主要是各个部门都有各自的法律作为依据，如《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》、《城市房地产管理法》、《渔业法》、《海域使用管理法》、《担保法》等等。国土资源部门对土地进行登记则依据的是《土地管理法》，并且此法第十一条第三款还明确规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”，承认了土地分散登记的现状。
目前，各个部门逐步形成了一套登记的机构、人员和技术方法等，有的甚至还出台了具体的部门规章，用以规范登记程序，登记不同的内容，发放不同的证书等。
分散登记弊端重重
我国不动产分散登记的局面在计划经济时代起到了一定的作用。但是随着经济社会的发展，特别是市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，这种做法逐渐产生了越来越多的弊端，越来越不适应经济社会发展的需要。
由于不同的部门管理和登记，导致农林用地、农牧用地以及林牧用地之间的权属界线不清，权利归属不明确，引发众多矛盾和纠纷，有的甚至产生恶性械斗，引发群体性事件。据某省统计，1998年以后，该省林区每年爆发农林争议数百起，至2005年末，尚有711起农林争议未解决，面积达16.5万公顷。为了解决这些纠纷，该省政府专门设立了土地纠纷划界办公室。
由于各部门的登记方法、技术规程等不一致，也很容易导致各种土地权利的重登、漏登现象的产生。特别是不同类型的土地权利面积重叠或者重复登记严重。20世纪90年代之前，由于受当时条件限制，林权证发放比较粗放，不少地方采取的是“一局一证”或者“一场一证”的方法，林权证涵盖的面积比较广，如原国家林业部给黑龙江省东京城林业局颁发的国有林权证登记总面积就达401273公顷，范围不仅涵盖了居民区，而且涵盖了许多经营性用地，导致林地的面积与耕地、集体建设用地的面积重叠严重。内蒙古兴安盟阿尔山市1992年林业用地普查登记时，将阿尔山市辖区范围内的原阿尔山镇、村的行政用地、城市建设用地、水面以及农民的耕地、林地、牧草地等所有土地全部划入林业用地，并且由原国家林业部及自治区政府核发了林权证，导致阿尔山市的任何发展建设工作都面临着侵犯林权、违反林业管理法律法规的局面。
除以上问题，不动产分散登记也增加了当事人的负担，影响着正常的市场交易秩序。在农村，农民仅就其财产就要分别到四个不同的部门办理四个不同的证件：住房要到建设部门办理《房屋所有权证》，宅基地要到国土资源部门办理《集体土地使用证》，承包的土地要到农业部门办理《耕地承包证》，栽种的树木要到林业部门办理《集体林权证》。在城市，居民最少到不同部门办两个证《房屋所有权证》、《国有土地使用证》。各种证书满天飞，不仅增加了人民群众办证的不便，增加了其时间、资金成本，而且由于房地分别登记，导致房屋和土地分离的现象也十分严重。比如，在房地产抵押时，不仅要到建设部门办理房屋抵押登记，而且要到国土资源部门办理土地抵押登记。实践中，有的人将房屋和土地分别抵押，或多次抵押，骗取银行贷款的案例经常发生，造成大量的国有资产流失。
事实上，不同的部门办理不动产登记，配备一套专门的人员、机构、场所以及设施设备，不仅为此相应的多支付人力物力成本，而且由于各部门之间的职能交叉，也导致争权夺利或者扯皮推诿，降低行政办事效率，严重影响政府的形象。
统一登记制度应以土地为核心
不动产统一登记不仅是经济社会发展的客观需要，而且是人民群众的迫切需要。国家行政机关和立法机关均意识到了这一点。2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发28号文）明确指出，国土资源部要会同有关部门抓紧建立和完善统一的土地分类、调查、登记和统计制度；2007年颁布实施的《物权法》明确规定国家实行不动产统一登记制度。
目前国务院机构改革和职能转变为实现统一登记提供了大好契机，社会各界都应当为实现统一登记作出努力和贡献。笔者认为我国应根据不动产的自然属性、我国实际情况以及国外的成功经验，建立以土地为基础、以土地主管部门为登记机构的不动产统一登记制度。
从自然属性上来看，土地是万物之本，是最重要、最基础的不动产。土地具有基础性，任何其他不动产，如房屋、林木等，都不得不依附于土地而存在。实践中，其他不动产进行登记时，也不得不记录该不动产的坐落位置等有关土地的信息。以土地为基础进行登记，可以包容其他的不动产物权的登记，而其他不动产的登记则无法包容无地上附着物的土地的登记；土地具有永续性，附着于土地的房屋、林木、牧草等经常因灭失、砍伐等原因发生变动，仅有土地是相对永恒不变的，以土地为基础统一不动产登记有利于保持登记的持续性和长久性。
世界上大多数国家都是将地上建筑物、林木等作为土地的组成部分，土地登记就包括地上附着物的登记。大陆法系国家是直接在法律中将地上房屋、林木等规定为土地的一部分。在英美法系国家，虽然很少有关于土地的成文法，但是其关于财产法的书籍和法律辞典一般都认为土地是由地表、地表上空以及地表下部所组成的一个立体的空间，以及在其中生长或永久附着的任何东西。它不仅包括地上的空间，地下的泥土，而且包括生长在土地上的植物，建在地上的建筑物、固定设施，土地附属物及土地的权益等。
从国际惯例上看，世界上大多数国家和地区都是由土地主管部门负责登记。如澳大利亚昆士兰州是在州政府环境与自然资源部下设的土地登记局、加拿大安大略省是在消费与商业关系部下设不动产权利登记处、我国台湾是内政部地政司等。
从历史上来看，我国长期以来形成了土地主管部门登记的传统。民国初期，我国便设立地政局负责不动产的统一登记。国民党统治时期曾有一段时间由法院登记，后来还是改为地政部门登记。我国台湾地区现在仍由地政部门负责登记。
从管理上来说，由土地主管部门负责登记，可以更好地贯彻落实国家的土地政策、税收政策等，有利于实现国家的宏观调控目标。
从登记手段上来说，我国实行的产权登记制度，采取的是实质审查主义，需要对权属现状进行实地地籍调查，包括权属调查和地籍测绘工作，运用测绘、测量等专业技术手段来确定土地的权属界限、界址位置、面积等，形成相应完整的、系统的文件资料和图件资料。
土地登记在经济社会发展过程中发挥着重大的作用。一是土地登记是严格土地管理的基础。就如公安部门对社会人群的管理离不开对人的身份进行登记一样，离开了土地登记，严格土地管理将无法实现；二是土地登记资料是税收管理的依据。《土地增值税暂行条例》第十一条、《契税暂行条例》第十二条就明确规定土地管理部门、房产管理部门应当向税务机关提供有关资料；三是土地登记在促进国民经济发展、增强利用土地政策参与国家宏观调控的能力、协调社会对土地资源的公平利用等方面也发挥了重大作用。
尽快出台不动产登记法规
以土地登记为核心、为基础建立我国的不动产统一登记制度不仅尊崇了土地自然属性，符合国际通行做法和我国国情，而且更加有利于保护不动产权利人的合法权益，促进经济的繁荣发展，促进我国经济社会的科学发展和可持续发展。
目前，我国土地登记工作取得了显著成效。城镇国有土地使用权和农村集体土地所有权登记发证基本完成，不仅为保护产权人的合法权益、维护社会稳定、促进社会经济发展发挥了重大作用，而且为实现全国的不动产统一登记打下了良好的基础。
关于我国的不动产统一登记，笔者认为目前最重要的是要统一登记机关和登记法律依据：设立国家统一的登记机构，如设立不动产登记局，由国土资源部代管。不动产登记局承担各个部门关于不动产登记的职能，负责指导全国的不动产登记、汇总全国登记信息并向各个部门无偿提供相关的登记信息。尽快由全国人大出台不动产统一登记法或者不动产登记条例，通过立法明确统一登记效力、登记程序、权属证书等。
